黨的十八大提出“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，指出到中國共產(chǎn)黨成立100周年要全面建成小康社會，其緊迫性顯而易見。圍繞全面建成小康社會，習(xí)近平總書記提出了一系列新思想、新論斷、新要求，并一再強(qiáng)調(diào)，“最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)”，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“一個民族都不能少”，“不能丟了農(nóng)村這一頭”，“決不能讓一個蘇區(qū)老區(qū)掉隊(duì)”……這一系列論斷，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平為總書記的黨中央把13億多人全部帶入全面小康的堅(jiān)定決心。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。2013年中央一號文件就提出要推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”。隨后，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》，并確立了1100個“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建試點(diǎn)鄉(xiāng)村。2014年中央一號文件又再次強(qiáng)調(diào)“通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)農(nóng)民美好生活的家園”。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的問題

過多關(guān)注生活、生態(tài)，忽視生產(chǎn)

改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民居住條件，將生態(tài)環(huán)境治理、美化生態(tài)景觀作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，目的是讓廣大鄉(xiāng)村居民與城市居民同享我國改革紅利。但通過近幾年對基層地區(qū)開展實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，很多地方僅僅將二者作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容，對如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，增加農(nóng)民收入并沒有給予足夠的重視。特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，如水利設(shè)施、田間道路設(shè)施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。這些根本性問題在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中恰恰沒有得到關(guān)注。同時，在一些地方，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)緊密相結(jié)合，遷村并點(diǎn)，占據(jù)了大量的優(yōu)質(zhì)耕地，還帶來了沉重的環(huán)境壓力。

在美化村莊生態(tài)景觀方面，很多地方都采取粉刷主要干道兩側(cè)建筑的墻體，把街道兩側(cè)堆放的秸稈、樹枝等農(nóng)村生活燃料集中到偏僻的村中空地上的辦法，這不僅是在掩飾問題，還增加了安全隱患。因此，這種方式被農(nóng)村居民認(rèn)為是另一種形式的政績工程。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該是生活、生態(tài)、生產(chǎn)“三位一體”，不同地方由于情況各異，重點(diǎn)可以有所側(cè)重，但不能太過偏頗。同時，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該是把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村，更突出鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，這樣鄉(xiāng)愁才能更濃。如果把廣大的農(nóng)村都建成高樓大廈，原來的村莊消失了，曾經(jīng)生活的小院子消失了，鄉(xiāng)愁就會成為一種奢望。

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身沒有得到足夠的重視，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的生態(tài)問題更是常常被忽視。眾所周知，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，化肥的施肥強(qiáng)度有增無減，而化肥的利用率較低，大部分則進(jìn)入土壤及水體，造成污染。同時，除草劑、殺蟲劑的投入強(qiáng)度很大。農(nóng)藥包裝物（特別是農(nóng)藥瓶）等污染日益成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的重要源頭。目前，由于缺乏包裝物回收制度，農(nóng)民在使用之后往往將其丟棄于田間地頭，或者拋于水體之中，造成二次污染。此外，白色污染也是隨處可見，農(nóng)村規(guī)?；B(yǎng)殖場的污染防治措施嚴(yán)重缺失。污水、糞便隨意排放和堆放對周邊水域、土壤造成污染，也會影響周邊的空氣質(zhì)量。

過多關(guān)注硬件建設(shè)，忽視軟件建設(shè)

道路、水、路、電等基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，對于提升鄉(xiāng)村居民生活福祉確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但軟件建設(shè)如果跟不上，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成效就會大打折扣。

黨中央、國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這里所強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)籌，不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施等硬件方面的統(tǒng)籌，更是軟件方面的統(tǒng)籌，包括社會保險(xiǎn)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等方面。因此，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)上述軟件設(shè)施建設(shè)。同時，應(yīng)加大宣傳力度，促進(jìn)廣大農(nóng)村居民生活習(xí)慣、生活方式的改變，以更好地適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求。

廣大農(nóng)村居民的主體作用沒有得到體現(xiàn)和發(fā)揮

結(jié)合基層調(diào)研情況來看，目前一些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都是“自上而下”的項(xiàng)目推動，而不是“自下而上”的需求帶動。因此，各級政府及相關(guān)部門自然成為了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，而真正應(yīng)該成為主體的廣大農(nóng)村居民則游離于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之外。

從各級政府及相關(guān)部門來講，都有各自的特定分工。因?yàn)槊利愢l(xiāng)村建設(shè)涉及多個部門，國家層面上各個部委都會制定不同的計(jì)劃，推行與其職能分工相對應(yīng)的項(xiàng)目，而且基本都是采取“自上而下”逐級推行的模式?；鶎硬块T也只能根據(jù)上級主管部門的要求，選擇一些村莊進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施。為了突出實(shí)施效果，往往會選擇有較好基礎(chǔ)的村莊作為項(xiàng)目實(shí)施的對象，而真正有需求的村莊卻很難獲得這些項(xiàng)目支持。這就是廣大農(nóng)村居民所講的，政府選擇試點(diǎn)喜歡“錦上添花”，而不愿“雪里送炭”。從廣大農(nóng)村居民的角度來看，由于項(xiàng)目是政府及各級部門推行的，他們認(rèn)為這自然是政府該負(fù)責(zé)和承擔(dān)的事情，是政府的“政績工程”，與他們沒有關(guān)系。概言之，供給與需求出現(xiàn)錯位。

然而，基層部門也很無奈，他們沒有選擇其他項(xiàng)目的權(quán)利，只能實(shí)施本系統(tǒng)上級部門要求的項(xiàng)目。出現(xiàn)這種尷尬局面的根源，在于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金整合機(jī)制的缺失和部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有很多不合理和不完善的地方

通過基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)所關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多集中在村內(nèi)道路、文化廣場、農(nóng)村飲水安全工程、供電、村里路燈等方面，以及農(nóng)民的泥草房、危房的改造工程，而對地下工程（如污水問題）關(guān)注不夠。

在鄉(xiāng)村景觀建設(shè)上，多采用粉刷方式對村中主要道路兩側(cè)的墻面進(jìn)行處理，表面上看起來確實(shí)干凈一些，實(shí)際上只是掩蓋了問題。對于農(nóng)村房屋改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，如若處理不當(dāng)，不僅會嚴(yán)重影響到民居的多樣性和特色，而且不能從根本上解決問題。

實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，特別是山區(qū)農(nóng)村飲水安全工程，所投入資金一方面是僅僅考慮到了工程項(xiàng)目資金，而且是按照飲水不安全人口確定投資規(guī)模，沒有考慮到山區(qū)的地勢地貌、農(nóng)民居住分散、材料多次轉(zhuǎn)運(yùn)等特征。另一方面要求地方進(jìn)行資金配套，以彌補(bǔ)山區(qū)農(nóng)村安全飲水工程項(xiàng)目實(shí)施中所涉及的征地、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)、青苗補(bǔ)償、項(xiàng)目建設(shè)管理等費(fèi)用，但山區(qū)多為國家扶持開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，根本沒有能力進(jìn)行配套。所有這些都會對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成效造成不良影響。

組織與協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，牽頭部門混亂

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要自上而下各級部門之間的相互協(xié)調(diào)、共同推動。黨中央、國務(wù)院提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之后，各個部門隨之都積極響應(yīng)，圍繞本系統(tǒng)的工作分工，紛紛推出相應(yīng)的行動計(jì)劃。毋容置疑，這些行動計(jì)劃都是圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)來展開的，都是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。但在具體執(zhí)行中卻問題頻現(xiàn)。國家層面上，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)是由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)。但基層協(xié)調(diào)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的部門不盡統(tǒng)一，有的地方是由新農(nóng)村建設(shè)辦公室負(fù)責(zé)，有的地方是由農(nóng)業(yè)工作辦公室或者農(nóng)委負(fù)責(zé)，有的地方是由黨委宣傳部負(fù)責(zé)，有的地方是由城鄉(xiāng)建設(shè)委員會負(fù)責(zé)，還有的地方是由黨委政策研究室負(fù)責(zé)。勢必導(dǎo)致國家部門文件的下發(fā)渠道不順暢，監(jiān)督檢查的執(zhí)行力度也會被大大削弱。這也是造成不同部門推行各種行動計(jì)劃，建立各自部門示范村的一個重要原因。

正是由于牽頭部門的不統(tǒng)一，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動中各地的名稱也相應(yīng)較為混亂。各級政府及相關(guān)部門都在創(chuàng)立自己的“品牌”，都要體現(xiàn)自己在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的成效。如政府部門的“文明村”、環(huán)保部門的“生態(tài)村”、宣傳部門的“生態(tài)文明村”、建設(shè)部門的“美麗村莊”、林業(yè)部門的“美麗林場”，如此等等。雖然，這些部門推行的行動計(jì)劃亦為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分，但紛繁的名目肯定不利于工作效率的提升。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的對策建議

為推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，國家相關(guān)部門、各級政府都出臺了一些相應(yīng)政策。這些政策在制定過程中，有的沒有充分考慮在落實(shí)過程中可能出現(xiàn)的問題，引發(fā)出一些矛盾。如農(nóng)村居民房屋改造，特別是泥草房、危房改造工程，基層執(zhí)行政策時，由于泥草房、危房改造申報(bào)數(shù)量與下?lián)苜Y金數(shù)量不匹配，容易導(dǎo)致基層相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作陷入被動。再如，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境連片整治工程，國家投入了很多資金，將環(huán)保設(shè)施逐漸延伸到廣大農(nóng)村，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地建設(shè)了污水處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站、運(yùn)輸車、農(nóng)村安全飲水工程等基礎(chǔ)設(shè)施，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的經(jīng)營管理往往呈現(xiàn)出有人建、有人用、無人管的狀態(tài)，損毀情況比較嚴(yán)重。一些地方甚至出現(xiàn)將垃圾運(yùn)輸車賣給農(nóng)民作為農(nóng)用運(yùn)輸車的現(xiàn)象。

在政策實(shí)施過程中，沒有注重部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，由此導(dǎo)致了各部門在參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中各自為政，進(jìn)而導(dǎo)致國家投資的分散，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的成效。此外，國家相關(guān)政策在區(qū)域差異方面沒有給予足夠的關(guān)注，特別是在有關(guān)資金配套政策的制定和落實(shí)上，確實(shí)給我國一些老、少、邊、窮地區(qū)帶來了很大的負(fù)擔(dān)，影響了這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)而影響到全面建成小康社會目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

因此，在政策的頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)從項(xiàng)目導(dǎo)向轉(zhuǎn)向基層需求導(dǎo)向。不是各個部門想搞什么就搞什么，而是基層需要什么就做什么，否則矛盾會持續(xù)不斷。同時，應(yīng)該根據(jù)不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，設(shè)計(jì)不同的發(fā)展模式，不要搞一刀切。此外，要不斷完善政策調(diào)整機(jī)制，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際及時對政策進(jìn)行調(diào)整，以解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，各個部門所推行的行動計(jì)劃多關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施過程，對實(shí)施效果沒有給予足夠關(guān)注，特別是保持行動效果的機(jī)制嚴(yán)重缺失。因此，建議逐步建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機(jī)制，克服重建輕管，確保建一處工程服務(wù)一方群眾的目標(biāo)，明確管理主體和管理責(zé)任，加強(qiáng)對管理人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高管理人員知識水平和管理技能。

（本文作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、中國生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會秘書長）