簡政放權是本屆政府對外釋放的改革關鍵詞之一。簡政放權的一個要點就是重新劃定政府的權力邊界。權力清單是對各級政府及各個政府部門所掌握的公共權力的數(shù)量和種類進行全面統(tǒng)計，明確公共權力的運行程序和行使邊界，將梳理出來的權力事項以列表清單形式呈現(xiàn)給社會與群眾，并主動接受社會對權力運行的監(jiān)督與制約。
簡政放權需要明確權力清單
建立權力清單是簡政放權改革的基礎與關鍵，它將使政府與市場、與社會的邊界變得明晰，從而推進“簡政放權”，釋放更多改革紅利。中央在深化改革、推行簡政放權時，亦不斷強調確立權力清單的重要性。十八屆三中全會審議通過的《決定》明確提出了確定權力清單的任務：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”十八屆四中全會審議通過的《決定》更進一步強化了確定權力清單的重要性：“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”李克強總理在2014年夏季達沃斯論壇開幕式上，敦促各級政府與各個政府部門要拿出完整的“權力清單”，并清楚地解釋了“權力清單”的任務和目的：“權力清單要明確政府應該干什么，‘法無授權不可為’，這樣才能防止公權濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務的職責。” 2015年5月12日，在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，李克強總理再次強調應加快建立權力清單，并布置了具體實施任務與目標，即要求省級政府部門在當年要基本完成權力清單的公布，要拿出地方政府簡政放權的時間表與路線圖，切實做到“法無授權不可為、法定職責必須為”。
明確的權力清單是簡政放權的“先手棋”
各級政府和各政府部門在“簡政放權”的實踐中，做了很大努力，也確實取得了許多成績。但是，由于沒有建立明確的權力清單，缺乏權力清單制度的支撐，簡政放權工作推進過程中出現(xiàn)了許多曲折和問題，影響了改革的成效和進程。
首先，權力清單不明確，各級政府權力下放并沒有真正落實。由于地方政府沒有明確的權力清單，在上一級政府下放權力后，便很容易出現(xiàn)濫用權力的現(xiàn)象；而實行了權力下放的政府和部門也沒有理清權責界限，放權后常常就當上了“甩手掌柜”，對落實情況不聞不問，直至地方將事情搞砸后，再急忙被迫收回權力，為其善后。這時候，就會出現(xiàn)權力不斷“放—收—放”的現(xiàn)象，很多專家將其稱之為“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”，成為“死循環(huán)”。同時，政府與市場、與社會之間的界限亦不明確，政府一方面想還權于市場，一方面還保留著大量干預市場的管理權限；既想政社分離，又怕“出亂子”“擔責任”。政府與市場、與社會之間的界限不明，抑制了市場與社會的活力，也讓“放權”流于形式，并未落到實處。
其次，權力清單模糊致使許多政府部門“假放權，真得利”。在公告上用數(shù)字說明自己已經下放了許多行政審批項目，卻不告知具體下放了哪些項目。這種行為看似踐行了中央“簡政放權”指示精神，其實很有可能下放的是一些政府本身就不得利的權限。之前有媒體曝光了這樣令人哭笑不得的“簡政放權”：環(huán)海的浙江舟山在新一輪簡政放權中，獲得了浙江省下放的草原開發(fā)權；而以小商品貿易聞名的義烏市，則拿到了煤炭開采類許可事項、草原類許可事項等權限。依照如此的“放權”做法，省級政府的簡政放權報告從數(shù)據上看會是一片光彩、政績斐然，而地方拿到這樣的與其發(fā)展完全不相匹配的權限，并沒有實際利用價值。對于政府得利的行政審批，則可能換一個名稱或一種形式出現(xiàn)，或是將審批從明處轉移到暗處，從這個部門轉移到那個部門。這樣的“改革”，從報告上看是成績卓著，其實并沒有給群眾帶來切實利益。
最后，沒有明確的權力清單，給許多不合理的審批項目以生存空間，也讓審批流程無法快捷順暢。江蘇省的一位地方領導干部在一次論壇上曾表達了自己的疑問：“賣陜西面皮，為啥還需要政府培訓發(fā)證？辦一個二級資質木工作業(yè)分包公司，到底有多難？‘掛證族’的出現(xiàn)，反映出創(chuàng)業(yè)者的哪些無奈？”究其原因，不過是因為這些不合理的審批項目里的尋租空間太大，改革就要求打破現(xiàn)有政府利益格局，因此許多地方政府難以下決心對這些項目動刀。除了不合理的審批項目林立，審批流程繁瑣也常常使得群眾怨聲載道。群眾和企業(yè)為了辦一件事，開幾十種證明、蓋幾十個章已經成為了常態(tài)現(xiàn)象，各職能單位之間相互推諉的現(xiàn)象更是屢見不鮮。被網友廣泛討論，甚至被李克強總理怒斥的“有關部門要求我提供材料證明我媽是我媽”的問題，就是對這種審批事項過多、各職能部門權責界限不清現(xiàn)象的諷刺。
確定權力清單，簡政放權才能落到實處
進一步推進簡政放權，就是要進一步理順政府和市場、政府和社會、中央與地方的關系。這就要求我們重新界定各級政府與各個政府部門的權力邊界，切實推進向市場放權、向社會放權及中央向地方放權等等工作。
只有政府在市場中的權力清單得到確定，才能最大程度還權于市場，充分釋放市場活力。2014年，在浙江省全面推行政府“權力清單制度”之后，省級部門就不再直接與企業(yè)發(fā)生撥付資金、收費等“經濟往來”。這是浙江省政府對市場放權的重要的一步。在過去，我們或多或少襲承了計劃經濟時代“全能主義”的思維，即便是在市場經濟時代的今天，政府還依舊大量地保留著干預市場的權力。由于政府沒有明確的權力清單，市場無法起決定性作用，市場的活力也就無法完全釋放出來。李克強總理曾指出政府與市場之間關系未理順的后果：“政府管得過多，直接干預微觀經濟活動，不僅影響市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗。”所以，要正確處理好政府和市場的關系，首先要還權于市場，即讓市場“法無禁止即可為”，充分激發(fā)市場活力；同時要限制政府權力，讓政府部門“法無授權不可為”，不要對市場過度干預。要還權于市場，同時還要減少政府對市場準入的限制。當然，政府還權于市場并不代表政府就可徹底放手。政府對市場活動還應當有監(jiān)管作用，并應該加強監(jiān)管，如此才能真正做到權責分明。
確定權力清單，能促進政府向社會放權，發(fā)揮社會組織應有的作用，提高政府效能。過去政府包辦了許多社會事務，這不僅不符合簡政放還權于民的精神，也大大降低了政府效能，阻礙了社會的健康發(fā)展。中央提出要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。也就是說，要促進簡政放權，就要求政府依照權力清單，向社會組織轉移權力，讓社會組織承擔它們可以承擔的、適合承擔的職能。比如近年來許多資質資格認定、評優(yōu)評先、評審考核等事項已經轉由相關行業(yè)的協(xié)會、學會承擔。同時，許多地方政府也已經就此進行了有益嘗試。廣東省就已轉移了幾十項資質資格認定與評比評審的事項給社會組織，同時力促社會組織的“去行政化”獨立自主運作，建成了政社分開的社會組織體制。
只有明確各級政府的權力，才能最終實現(xiàn)簡政放權。中央與地方的關系是行政體制中最為基礎且最為關鍵的問題。若各級政府之間的權責關系沒理清，簡政放權的改革也就無從談起。對此，李克強總理強調，在本輪政府自身改革中，首要是建立中央政府的權力清單及中央政府向地方政府的簡政放權。中央政府要明確自己的權力清單、善于放權，并且做到“放”與“管”的“雙輪驅動”，讓“放權”不等同于“放任”、“簡政”不是“減政”，在權力和責任同步下放的時候，調控和監(jiān)管也要同步強化。同時，地方政府也需要轉變觀念，明確自己的權責界限，要善于用權。在過去，地方政府的角色僅僅是上級政策的落實者。而現(xiàn)在，地方政府實際承擔著雙重角色，其第二個角色就是有自主決定權的地方事務的“決策者”。中央的簡政放權其實是增加地方政府的自主性，地方政府應該避免權力濫用，用好手中的權力，成為地方治理的主導者。
（本文作者分別為北京大學政府管理學院教授，北京大學政府管理學院博士研究生）