【摘要】傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前多元主體的城市社區(qū)治理要求，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)智商的社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新亟待推出。文章從城市社區(qū)治理的歷史狀況入手，探求其發(fā)展的歷史原因和當(dāng)前的問(wèn)題表現(xiàn)，對(duì)多元主題城市社區(qū)治理體制問(wèn)題形成原因探源。最終提出，一定的改善原則和基于多元主體的城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新策略。

【關(guān)鍵詞】多元主體　城市社區(qū)治理　體制改革　利益共生

【中圖分類號(hào)】F294.1 　　 　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市社區(qū)治理體制歷史狀況分析

近30年以來(lái)，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革深入，城鄉(xiāng)二元體制隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展中間藩籬被打破；人口向城市遷移；城市化進(jìn)程進(jìn)入新的高潮，整個(gè)社會(huì)公共管理體制領(lǐng)域都發(fā)生了翻天覆地的變化，僵化保守的管理思維方式和管理辦法顯然已經(jīng)難以應(yīng)付目前多變的社會(huì)管理環(huán)境。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中導(dǎo)致的不同社會(huì)階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有較大差異，當(dāng)前的多元主體城市社區(qū)治理也留有很多的問(wèn)題。這些問(wèn)題既是歷史遺留的，也同樣帶有新時(shí)期時(shí)代的環(huán)境特點(diǎn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的在社群常常以單位為基礎(chǔ)，單位的福利分房為社群形成的主要原因，社群內(nèi)部成員互相認(rèn)識(shí)；隸屬于同一單位；經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)差異較小；社區(qū)綜合環(huán)境相對(duì)簡(jiǎn)單，往往在社區(qū)內(nèi)部發(fā)生矛盾的同時(shí)，能夠依靠組織和鄰居達(dá)到調(diào)解的目的。由于社區(qū)依附于單位，社群人員隸屬于單位，在進(jìn)行決策和安排上，單位具有較高的威信力，整個(gè)社群形成了高度的資源整合。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代個(gè)人服從組織的積極性較高，社會(huì)風(fēng)氣講求以群體利益為重。在這一階段內(nèi)整體社群矛盾表現(xiàn)不突出，利益分歧相對(duì)統(tǒng)籌一體，總體表現(xiàn)較為和諧。

改革開放初期。20世紀(jì)90年代后，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸沖擊傳統(tǒng)的以單位為房屋建設(shè)的中心，城市涌入的人口數(shù)量加大；人民逐漸富裕；對(duì)于房屋的面積、質(zhì)量、地段和社區(qū)服務(wù)的綜合要求有所提高，傳統(tǒng)的單位建房既難以滿足龐大的購(gòu)房群體的需求，也難以從根本上解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的群體對(duì)于房屋要求提升的結(jié)果。在這一階段很多以購(gòu)房為由形成集聚的陌生化社區(qū)。這一階段也是當(dāng)前多元社區(qū)逐漸形成的雛形，其中，由于房屋公共領(lǐng)域占用問(wèn)題；社區(qū)內(nèi)部垃圾處理問(wèn)題；社區(qū)綠化覆蓋面積問(wèn)題；社區(qū)工作綜合占用問(wèn)題引起的一系列摩擦和矛盾也可以是作為前多元主體城市社區(qū)治理的典型問(wèn)題。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期?，F(xiàn)今，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制的進(jìn)一步復(fù)雜，社會(huì)分工和社會(huì)責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化，個(gè)體對(duì)于公共要求的逐漸提升，居民住戶的個(gè)人意識(shí)增強(qiáng)，維護(hù)個(gè)體權(quán)益的法律逐漸出臺(tái)等等因素的影響。當(dāng)前的多元主體城市社區(qū)所遭遇的困境和問(wèn)題也相當(dāng)復(fù)雜，社區(qū)矛盾常常涉及多個(gè)管理主體，很大程度上也顯示出多元主體環(huán)境下問(wèn)題治理的困境和難題和亟待解決的綜合環(huán)境特征。

多元主體城市社區(qū)治理體制的問(wèn)題歸納

首先，社區(qū)治理難以從各方統(tǒng)籌，難以決策。社區(qū)內(nèi)部矛盾的形成常常多種原因構(gòu)成；一般來(lái)說(shuō)可以分為居民和居民之間的矛盾，居民和房屋建造商的矛盾，居民和社區(qū)管理者的矛盾。居民和政策執(zhí)行者的矛盾以及社區(qū)管理者和政策執(zhí)行之間的沖突。從問(wèn)題構(gòu)成來(lái)看，背景相當(dāng)復(fù)雜，在治理矛盾的問(wèn)題上，常常出現(xiàn)各方固執(zhí)堅(jiān)持自己的利益，拒絕讓步。在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)問(wèn)題難以獲得解決的共識(shí)，導(dǎo)致問(wèn)題被無(wú)限期擱置。各方利益都共同受損。

其次，政府政策頒布不合理，社區(qū)群體利益常常受損。在社區(qū)內(nèi)部的政策傳達(dá)上，常常政府以政令頒布的形式為主，下達(dá)文件要求在市區(qū)范圍內(nèi)一部分不符合條件的社區(qū)在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改，雖然政令頒布的出發(fā)點(diǎn)都是良好的，但是很大程度上，由于時(shí)間的限制、政令的強(qiáng)制性、政府部門對(duì)于社區(qū)施加的監(jiān)管壓力等，最終導(dǎo)致良好的政策和政令在實(shí)施的過(guò)程中變形。安徽某地要求小區(qū)內(nèi)部杜絕違法小廣告，由于限期時(shí)間短，檢查要求嚴(yán)格，社區(qū)動(dòng)員整個(gè)社區(qū)成員小廣告進(jìn)行遮蓋粉刷，并且自行規(guī)定了罰款措施。雖然在治理小廣告的效果上表現(xiàn)較為良好，但是極大的消費(fèi)了社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)管理者的信任和好感，破壞了社區(qū)居民與管理者之間的和諧關(guān)系。在以后的問(wèn)題處理上留有隱患。而罰款等不恰當(dāng)?shù)拇胧踩菀鬃屔鐓^(qū)群體利益受損。政府政策頒布旨在希望社區(qū)更好發(fā)展，但是不合理的限期要求，以及自上而下的政令頒布也會(huì)導(dǎo)致社區(qū)群體利益受損。

再次，社區(qū)內(nèi)部多數(shù)問(wèn)題難以找到法律法規(guī)支持。在社區(qū)出現(xiàn)居民內(nèi)部矛盾的時(shí)候，居委會(huì)和社區(qū)管理者進(jìn)行調(diào)解常常以德育教育為主，強(qiáng)調(diào)息事寧人，以和為貴。在當(dāng)時(shí)雖然能夠緩解雙方矛盾，但是，雙方之間對(duì)于問(wèn)題并沒有解決的共識(shí)，同樣也沒有法理對(duì)于雙方矛盾的責(zé)任界定進(jìn)行判斷。雙方表面上雖然已經(jīng)和解，但是摩擦的問(wèn)題依然存在。居民之間長(zhǎng)期共同生活，也極其容易再次出現(xiàn)類似的矛盾。僅僅以教育調(diào)節(jié)的方式并不能從根源上解決問(wèn)題。在法律上也僅僅只有民法中的一部分規(guī)定能夠?qū)挿旱仄鸬郊s束性作用，并不能徹底的針對(duì)性地解決社區(qū)矛盾。而一些地方的政令法規(guī)中也常常忽視社區(qū)內(nèi)部矛盾。對(duì)于鄰居之間的口角、公共空間的占用、噪音污染、建筑垃圾安置等的問(wèn)題沒有明確的規(guī)定和要求。這些問(wèn)題雖小，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)也能夠影響鄰里之間的關(guān)系，形成社區(qū)內(nèi)部的不穩(wěn)定和不和諧因素。

最后，沒有合理的調(diào)節(jié)渠道，導(dǎo)致社群摩擦升級(jí)。在居民之間發(fā)生摩擦的時(shí)候，最常見的調(diào)解單位為居委會(huì)和當(dāng)?shù)氐拿窬Ｇ罢叱３Ｒ耘u(píng)教育為主，而后者則以一定程度的罰款和拘留為主。由于社區(qū)功能的轉(zhuǎn)變，居委會(huì)這一常見的調(diào)和調(diào)解團(tuán)體逐漸被社區(qū)物業(yè)所取代，物業(yè)所管理內(nèi)容則常常和社區(qū)收費(fèi)，社區(qū)建設(shè)有關(guān)。在深入群眾上所作相對(duì)不足。在群眾之中的威信相對(duì)較低。從國(guó)外的多元主體城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在調(diào)解渠道上，我國(guó)目前缺乏一些非營(yíng)利的調(diào)解機(jī)構(gòu)，缺少以社區(qū)居民為主的自發(fā)調(diào)解團(tuán)體，也缺少具有自主意識(shí)發(fā)掘問(wèn)題的熱心社區(qū)成員。由于沒有合理的調(diào)解渠道，問(wèn)題被擱置可能會(huì)導(dǎo)致社群之間摩擦的升級(jí)。這也是當(dāng)前多元主體視域下城市社區(qū)建設(shè)的困境之一。

多元主體城市社區(qū)治理體制問(wèn)題形成原因探源

第一，社區(qū)主體之間利益分配難以均衡。多元主體環(huán)境中，利益分配問(wèn)題是當(dāng)前存在問(wèn)題中最為主要的層面。社區(qū)的管理者、居民、政府等等多方要求之間，利益出現(xiàn)摩擦是正常的。但是，我國(guó)目前視域之下的多元主體社區(qū)環(huán)境中，摩擦卻難以獲得共識(shí)。各方利益在互相角逐中都拒不讓步。居民堅(jiān)持自己的居住利益，罔顧公共環(huán)境。社區(qū)管理者為了管理的便利和節(jié)省人工和成本，在一系列社區(qū)服務(wù)上偷工減料。政府則缺少規(guī)劃的心血來(lái)潮的對(duì)于社區(qū)環(huán)境和社區(qū)水平提出要求。從目前我國(guó)的社區(qū)問(wèn)題反映中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的問(wèn)題都形成于此。利益之間難以互相均衡是導(dǎo)致問(wèn)題摩擦難以解決的首要原因。

第二，政府相關(guān)職能轉(zhuǎn)變不到位。盲目的頒布政策，不經(jīng)過(guò)調(diào)研就要求社區(qū)做出改變，是在傳統(tǒng)思維指導(dǎo)下政府職能的表現(xiàn)。當(dāng)前的綜合發(fā)展階段，社區(qū)最終是為了居民服務(wù)的，安居才能樂業(yè)。政府應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮自己的輔助措施，幫助居民改善社區(qū)環(huán)境，而不是下達(dá)硬性的規(guī)章制度要求社區(qū)做出轉(zhuǎn)變。我國(guó)的政府是服務(wù)型政府。政府相關(guān)職能在管理中轉(zhuǎn)變不到位，會(huì)造成一定的惡劣影響，甚至是居民的反感。故此，從政府相關(guān)職能要求上來(lái)看，政府需要提高服務(wù)意識(shí)，切切實(shí)實(shí)服務(wù)于民。

第三，立法和政策上出現(xiàn)漏洞和空白。作為一個(gè)現(xiàn)代新型國(guó)家，我國(guó)的法律制定還尚且不完善，由于我國(guó)人口基數(shù)大、人口素質(zhì)較低，在一些立法上要求也比較寬泛，只能提供一定的參考依據(jù)。反映在社區(qū)管理上，則體現(xiàn)出了對(duì)于社區(qū)管理一系列的空白。在社區(qū)出現(xiàn)矛盾的時(shí)候無(wú)法可依，在我國(guó)逐漸走向現(xiàn)代化進(jìn)程中，法律的空白與社會(huì)的綜合發(fā)展始終是較大的局限。而一些地方在輔助社區(qū)管理中，也存在一系列不足。譬如在發(fā)布的文件上，大多數(shù)都為綱領(lǐng)性、概要性的文件，強(qiáng)調(diào)精神領(lǐng)會(huì)，而忽略實(shí)際操作。在社區(qū)發(fā)生矛盾的相關(guān)指導(dǎo)上，缺乏合理的手續(xù)和報(bào)備程序，不能夠有效、高效的針對(duì)社區(qū)特殊問(wèn)題進(jìn)行處理。一定程度上給當(dāng)前本就處于復(fù)雜環(huán)境的多元主體城市社區(qū)治理帶來(lái)了麻煩。也讓一部分參與多元主體城市社區(qū)治理的管理者缺少了參考依據(jù)。

第四，居委會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能缺位。在傳統(tǒng)的社群環(huán)境中，居委會(huì)扮演的角色是多種多樣的，居委會(huì)既代表著社會(huì)道德規(guī)范要求，同樣也深入社群實(shí)際，了解每一個(gè)社區(qū)成員的基本動(dòng)態(tài)。在出現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部摩擦?xí)r，居委會(huì)的調(diào)解常常能夠深入問(wèn)題實(shí)際，從雙方各自的角度出發(fā)，提出令雙方都能夠信服的解決方案，獲得較為完美的解決結(jié)果。然而在當(dāng)前的多元社會(huì)主體建設(shè)中，一部分居委會(huì)被物業(yè)管理所取代，居委會(huì)的實(shí)際功能被閹割。在調(diào)解問(wèn)題上，物業(yè)管理者很難了解居民實(shí)際的生活情況和生活矛盾，而物業(yè)管理者平時(shí)遠(yuǎn)離社區(qū)環(huán)境，也導(dǎo)致在社區(qū)成員心目中的威信不高，難以調(diào)解矛盾。我國(guó)屬于社會(huì)紐帶之間聯(lián)系性強(qiáng)的儒家文化社會(huì)環(huán)境，在人和人之間的交流上，具有同濟(jì)認(rèn)同的特性。居委會(huì)的功能比在現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)的作用更為重要，居委會(huì)在當(dāng)前多元主體城市社區(qū)中的缺失，也是目前多元主題社區(qū)矛盾調(diào)解難的原因之一。

多元主體城市社區(qū)治理體制問(wèn)題治理原則探析

由于多元主體之間的關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，利益牽扯較多，在對(duì)于多元主體城市社區(qū)管理體制進(jìn)行改革的同時(shí)，首先應(yīng)該明確改革的原則和方向，力求在公平公正的原則下，更有效率和諧地處理社群之間的矛盾。

第一，多個(gè)部門協(xié)同管理。在社區(qū)事件牽涉到多個(gè)部門的時(shí)候，首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多個(gè)部門協(xié)同管理的原則，針對(duì)事實(shí)本身進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。共同督促事情朝著正常的方向發(fā)展，而不能夠由于利益的分歧，責(zé)任的歸屬問(wèn)題等等在協(xié)同管理中出現(xiàn)推卸責(zé)任，破壞法治，提出不合理要求等等問(wèn)題。多個(gè)部門之間應(yīng)該加強(qiáng)配合和聯(lián)系，在發(fā)展過(guò)程中尊重矛盾事實(shí)，提出合理的政策和建議。在多個(gè)部門協(xié)同管理中，互相做好配合和表率的作用，堅(jiān)持以人民利益為重、一切工作為了人民的工作理念。多個(gè)部門協(xié)同管理，促進(jìn)矛盾相朝著諧方向轉(zhuǎn)變。

第二，多方利益協(xié)調(diào)管理。社區(qū)內(nèi)部的形成關(guān)系相對(duì)較為復(fù)雜，在處理社區(qū)事務(wù)的時(shí)候，常常涉及多方的利益。一定程度上來(lái)說(shuō)，這也是社區(qū)內(nèi)部難以管理的關(guān)鍵性原因所在。單純的犧牲某一方的利益，常常會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題難以解決，并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。故此，在解決社區(qū)內(nèi)部問(wèn)題之前，首先應(yīng)當(dāng)尊重社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)，以社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐和社區(qū)共同利益為重。多方之間應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)，在處理問(wèn)題的時(shí)候以商討代替命令。在以達(dá)到各個(gè)層面共識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)于社區(qū)管理進(jìn)行改善。促成社區(qū)整體發(fā)展的良性循環(huán)，避免摩擦和矛盾的升級(jí)和激化。

第三，公共空間重點(diǎn)管理。在社區(qū)矛盾中，針對(duì)涉及到公共領(lǐng)域的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)重點(diǎn)管理。公共空間是屬于整體社區(qū)居民的合理利益。一旦遭到破壞往往受損的也是全體居民。特別是在涉及到環(huán)境問(wèn)題、噪音問(wèn)題時(shí)，處理不當(dāng)，尤其容易引起整體居民的不良反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)特別加強(qiáng)管理，在破壞整體居民利益之前，就實(shí)行應(yīng)有的干預(yù)，將不良的影響扼殺在搖籃之內(nèi)。

第四，社群主體自我管理。社群主體同樣要發(fā)揮自我管理的主體意識(shí)，堵不如疏。強(qiáng)制性的管理手段在解決社區(qū)矛盾時(shí)可能會(huì)見效，但在總體管理上效果并不理想。并且強(qiáng)制管理手段增多之后常常容易導(dǎo)致居民和管理者之間的矛盾升級(jí)激化。一個(gè)良好的社區(qū)并不是通過(guò)行政命令手段達(dá)到的，而是多方主體精心維護(hù)的結(jié)果。在社區(qū)管理中，應(yīng)該提倡主體的自我管理。居民遵守社區(qū)公德，維護(hù)公共生存環(huán)境。社區(qū)管理者，尊重居民個(gè)體利益，保護(hù)居民的合理權(quán)益。政府從居民實(shí)際生活意愿出發(fā)，輔助居民改善生存環(huán)境。非營(yíng)利組織定期提供居民咨詢，保障居民在社區(qū)生活中的利益不受損害。只有多元主體進(jìn)行自我管理才能夠最終創(chuàng)造合理的社區(qū)主體環(huán)境，保障社區(qū)個(gè)體自我發(fā)展的未來(lái)。

基于多元主體的城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新路徑

首先，發(fā)揮社區(qū)的“主人翁”意識(shí)，統(tǒng)籌各方為社區(qū)利益共同努力。面對(duì)社區(qū)內(nèi)部矛盾形成的紛繁復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，解決的過(guò)程中首先應(yīng)該承認(rèn)各方都具有為自己利益伸張的權(quán)利，應(yīng)該平等地利用約談的形式，商討合理的沖突解決結(jié)果。在日常的社區(qū)文化建設(shè)中大力弘揚(yáng)社區(qū)的主人翁意識(shí)。推廣為社區(qū)服務(wù)的意識(shí)概念。社區(qū)并非僅僅為居民所有，社區(qū)實(shí)質(zhì)上是利益共同體的小型區(qū)域表現(xiàn)。故此，在解決社區(qū)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該采用合理的形式，如：聽證會(huì)、演講等等，給予各方以申辯的平臺(tái)，提供各個(gè)不同利益群體之間換位思考的空間，敦促各方為社區(qū)利益共同努力，共同創(chuàng)造和諧的城市建設(shè)和諧家園。

其次，建設(shè)“服務(wù)型”政府，以當(dāng)?shù)匕傩绽鏋橹?。在社區(qū)管理這一范圍內(nèi)，政府應(yīng)該擺脫傳統(tǒng)江湖思維的禁錮，應(yīng)該將權(quán)力適當(dāng)下放到社區(qū)，讓社區(qū)具有一定的自治權(quán)。在文化宣傳、區(qū)域綠化、社區(qū)整合等問(wèn)題上，不應(yīng)該過(guò)多的干預(yù)，應(yīng)該由社區(qū)進(jìn)行自我協(xié)調(diào)。在政府政策制定之前應(yīng)該充分進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，考察居民對(duì)于當(dāng)前社區(qū)問(wèn)題的具體態(tài)度和理想的解決辦法，適當(dāng)?shù)爻雠_(tái)輔助文件幫助解決，而不是想當(dāng)然的頒布政令。作為新一屆服務(wù)型的政府，尤其需要要求自我尊重人民意愿，體現(xiàn)人民意志，以當(dāng)?shù)匕傩盏睦鏋橹饕非竽繕?biāo)。

再次，彌補(bǔ)法律空白，補(bǔ)充和細(xì)化當(dāng)前社區(qū)政策。在目前日益復(fù)雜的社會(huì)局面中，社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，作為多元主體的城市社區(qū)雖服務(wù)范圍有所局限，但在深層次上表現(xiàn)的內(nèi)容要求依舊相對(duì)復(fù)雜。故此，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該逐漸重視多元主體的城市社區(qū)矛盾，適當(dāng)給予一定的法律指導(dǎo)和法律規(guī)范。對(duì)于一些難以解決的社區(qū)問(wèn)題給予界定和解釋，而相關(guān)的政府部門應(yīng)該發(fā)揮指導(dǎo)作用。從調(diào)研結(jié)果和自主研究成果上給社區(qū)成員一定的政策指導(dǎo)。從地區(qū)的特點(diǎn)和人民的要求出發(fā)，深入實(shí)際，細(xì)化當(dāng)前社區(qū)管理政策中模糊甚至是空白的部分，滿足社區(qū)成員的綜合發(fā)展需求。深入改變當(dāng)前社區(qū)管理環(huán)境中的主要問(wèn)題，從公平、合理、便利的角度上，維護(hù)社區(qū)的正常和諧發(fā)展。

最后，“以民治民”，推動(dòng)社區(qū)自主發(fā)展。在治理上，應(yīng)該提倡居民的自我管理。居民作為社區(qū)生活的主體單位，大量時(shí)間花費(fèi)于集體環(huán)境之中。作為社區(qū)居民個(gè)體，其自身對(duì)于社區(qū)的建設(shè)和保護(hù)也是對(duì)自我利益的和諧保護(hù)。社區(qū)管理理應(yīng)以居民為主。在遭遇一系列社區(qū)之間的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該給居民留有一定的決策和商討的空間，充分發(fā)揮居民自我的主動(dòng)性。利用居民的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)問(wèn)題進(jìn)行深入探索，通過(guò)居民自我的平衡達(dá)到社區(qū)范圍的平衡，綜合促進(jìn)社區(qū)的良好健康發(fā)展。在社區(qū)需要改善和變革時(shí)也應(yīng)該充分聽取社區(qū)居民的意見和建議，“以民治民”“民民自治”從而達(dá)到社區(qū)治理的總體和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位：長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）