【摘要】內蒙古貧困地區(qū)除自然、經濟和社會條件等制約因素外，基本公共服務的供給水平與機制成為影響扶貧開發(fā)的關鍵因素。在扶貧開發(fā)領域引入公共服務視角，擴大城鄉(xiāng)基本公共服務覆蓋面，將改善貧困地區(qū)發(fā)展的環(huán)境和條件，促進扶貧開發(fā)模式和目標的轉變，保障扶貧開發(fā)的效果，使貧困地區(qū)經濟社會得到全面健康發(fā)展。

【關鍵詞】基本公共服務　貧困縣　扶貧開發(fā)　內蒙古

【中圖分類號】F328　 　 　　【文獻標識碼】A

2011年《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020年）》中指出，我國扶貧開發(fā)已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。內蒙古自治區(qū)一直是國家扶貧開發(fā)工作的重點省份，近年來通過國家和地區(qū)的扶貧工作努力，減貧成效顯著。但是內蒙古貧困地區(qū)面臨的基礎設施、教育、社會保障、衛(wèi)生、科技、文化等基本公共服務供給不足等特殊性問題，嚴重影響地區(qū)減貧與全面可持續(xù)發(fā)展。

內蒙古貧困縣扶貧開發(fā)概況

貧困縣基本特征。當前，內蒙古有31個國家級貧困縣，26個區(qū)級貧困縣（包含8個片區(qū)縣），其中武川縣、固陽縣、察右前旗、科右中旗、奈曼旗、翁牛特旗、多倫縣等七個貧困縣，分布在內蒙古西、中、東部，涉及到蒙古族聚居區(qū)、邊境旗縣、牧區(qū)旗縣、革命老區(qū)和其他特困地區(qū)，涵蓋了內蒙古的基本特點和地域特色，具有代表內蒙古農村牧區(qū)等貧困地區(qū)特征的典型性。

一是自然條件惡劣，人居環(huán)境較差。由于歷史和自然的原因，貧困地區(qū)大多處于山區(qū)、淺山丘陵區(qū)、荒漠地區(qū)、偏遠牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地、邊境地區(qū)、水資源匱乏等地，這些地方生態(tài)環(huán)境脆弱，生產生活設施較差，各類資源匱乏。受城鎮(zhèn)化進程的影響，年輕勞動力外出，老年人留守，人口數(shù)量少且居住分散，加之多種自然災害，易產生致貧或返貧現(xiàn)象。扶貧難度大，成本高，為扶貧工作進程帶來壓力。

二是經濟發(fā)展水平低，自我發(fā)展能力差。貧困縣主要社會經濟指標如人均生產總值、城鎮(zhèn)居民可支配收入以及農牧民人均收入等，一般都低于自治區(qū)同類平均經濟指標。貧困縣資本累積能力較弱，經濟發(fā)展所需的資金供給能力較差，缺乏內在的發(fā)展能力。也正是由于貧困縣經濟實力相對較弱，用于保障社會事業(yè)發(fā)展和民生改善的財政支出有限。

三是產業(yè)結構單一，農民增收困難。地方產業(yè)構成以農牧業(yè)為主，產業(yè)結構單一，經濟發(fā)展水平低，工業(yè)經濟雖不斷發(fā)展和進步，但質量和效益仍有待提高。商品化程度低，缺乏帶動農牧民增收致富的農牧業(yè)專業(yè)合作組織，農牧民增收渠道少，致富極其困難。農業(yè)基礎仍然薄弱，抗御自然災害能力差，產業(yè)化經營水平和組織化程度不高①，大多屬于靠天吃飯的農牧業(yè)。

由此可以看出，內蒙古貧困縣具有地理位置特殊、自然條件差，貧困人口基數(shù)大且分布廣，產業(yè)單一的特征。這些因素不僅是貧困地區(qū)的共有特點，也是影響貧困地區(qū)基本公共服務發(fā)展的背景因素。

貧困縣扶貧開發(fā)的方式及成效。近年來貧困縣內應用了多種方式進行扶貧開發(fā)，如產業(yè)扶持、整村推進、連片開發(fā)、移民擴鎮(zhèn)，及其他貼息貸款，招商引資，以及領導干部和相關單位定點幫扶等方式；另外，各個地方還有一些因地制宜發(fā)展的有自身特色的扶貧方式，都推進了既有扶貧開發(fā)項目的實施和新項目的拓展，取得一定成效。扶貧工作由粗放逐漸走向科學精細，能夠高度關注地區(qū)及貧困對象的差異性，使其更具針對性和有效性。扶貧過程中注重調查研究，分析貧困原因，總結貧困人口分布及類型，根據(jù)地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況，編制扶貧開發(fā)總體規(guī)劃，以及各類專項規(guī)劃和具體計劃；能夠因地制宜選擇相應的扶貧方式，并能根據(jù)部門行業(yè)性質和職責，整合資源、信息、技術、管理、人才等多元力量，共同推進扶貧開發(fā)。

貧困縣扶貧開發(fā)的困境。一是貧困人口比重依然較高。內蒙古貧困縣的貧困發(fā)生率都高于所在盟市的發(fā)生率，也都高于2011年底的中國農村貧困發(fā)生率13.4%，可以說，內蒙古貧困涉及面廣，貧困程度深，扶貧開發(fā)具有長期性、艱巨性和復雜性。

二是扶貧資金投入與使用不足。一方面，扶貧資金包括諸如財政扶貧、少數(shù)民族發(fā)展、科技扶貧及扶貧信貸等各類資金，涉及到財政、扶貧、發(fā)改委、科技、林業(yè)以及金融等多部門。扶貧資金來源種類多且投入分散，涉及部門的職權不一，缺乏嚴格規(guī)范的制度與執(zhí)行。另一方面，作為開發(fā)扶貧主要方式的產業(yè)項目，要求地方進行財政資金配套，但貧困縣大都是財政匱乏，在產業(yè)化扶貧、整村推進和扶貧搬遷以及貧困勞動力轉移培訓等項目中，都不同程度地存在因缺乏配套資金，爭取不來或是有些爭取來的項目無法實施而取消的情況。同時，也由于部分項目資金有限，后續(xù)資金不足，建成的扶貧項目也存在覆蓋面過窄問題，整體脫貧難以實現(xiàn)。

三是扶貧方式存在自身局限。首先，單純的開發(fā)式扶貧難以讓全部貧困人口實現(xiàn)脫貧目標。扶貧開發(fā)側重于對生產的扶持，但對那些受環(huán)境、資源、基礎設施及市場發(fā)育程度等多重因素約束的貧困地區(qū)和人口而言，任何單方面的生產扶持或生活扶助都不能完全解決問題。其次，開發(fā)式扶貧的產業(yè)投入項目時間長，地區(qū)會對項目的持續(xù)性產生質疑，繼而影響貧困戶的積極性和扶貧開發(fā)的效果。再次，移民擴鎮(zhèn)問題則在于資金、地點選擇以及移民的住房、生產、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等服務需要同時提供解決。還有其他社會力量進行的對口幫扶等形式，覆蓋面有限，難以普及。

四是扶貧開發(fā)主體單一。盡管近年來國家扶貧走發(fā)動社會各界力量共同扶貧的道路，但在扶貧政策制定與執(zhí)行過程中，仍缺乏多元化的參與主體。作為扶貧開發(fā)的主體，政府主導著扶貧規(guī)劃議程的制定和機構職能的發(fā)揮，也決定著扶貧資金的規(guī)模和流向。這不僅會影響其他社會扶貧力量參與扶貧開發(fā)的熱情，而且鑒于貧困人口文化素質及參與意識的缺陷，還會形成貧困人口對政府的高依賴度。

基本公共服務視角下制約扶貧開發(fā)的因素分析

基本公共服務提供水平與扶貧開發(fā)。一是基礎設施落后。從基礎設施來看，地區(qū)經濟的發(fā)展和生活條件受到基礎設施落后的制約。由于貧困地區(qū)特殊的自然地理環(huán)境，長期投入有限，造成部分地區(qū)交通道路、廣電通訊、醫(yī)療衛(wèi)生等條件發(fā)展滯后。盡管扶貧開發(fā)和新農村建設開展多年，但因基礎設施投資巨大，扶貧資金無法滿足需求，基礎設施建設很難到位，導致了地區(qū)條件難以得到改善，脫貧和發(fā)展受到嚴重制約，也使整村推進、移民擴鎮(zhèn)和產業(yè)扶貧變得更加困難。

二是基礎教育落后，人口素質較低，工作技能差。貧困地區(qū)農民受教育水平偏低，自身綜合能力差。凡是貧困戶，基本上屬于受教育程度很低的情況，即使是外出務工人員，也因學歷條件限制，工作收入較低，發(fā)展?jié)摿苄　Ａ羰貏趧恿τ^念老化，接受新知識技術的能力較差，無法改變自身的生存環(huán)境。經濟管理類干部和專業(yè)技術人才缺乏，使得政策宣傳、技術推廣普及工作難以深入，而農牧民也由于自身素質問題，不熟悉扶貧政策，以至于不能充分享受政府提供的服務，扶貧措施往往難以發(fā)揮作用，也影響基本公共服務效果。

三是社會保障不足，難以維持扶貧成果。當前農民合作醫(yī)療、最低生活保障及九年義務教育等制度的落實，使得農村牧區(qū)生活費用、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領域的一些難題得到了相當程度的改善。然而，這只是解決了農牧民基本生產生活的部分困難，看病難和生活水平低等諸多問題沒有得到根本上的解決。社會保障的嚴重不足，群眾缺乏自我發(fā)展和保障的能力，在遇到疾病、自然災害、高額學習費用或是幫扶力度減弱等情況的時候，就會再次返貧。因此，應在考慮國家和地方財政供給能力的條件下，逐步完善養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)、工傷、生育保險等方面的基本公共服務。

四是科技服務供給質量和水平有待提高。科技服務供給不足，質量和水平有待提高，科技投入不足，產出低多元化科技投入機制尚不完善。專業(yè)技術人才短缺、層次偏低。貧困旗縣專業(yè)技術人員短缺的問題是較為普遍的存在，直接影響著科技服務質量和創(chuàng)新能力，多主體提供科技服務格局尚未形成。目前，政府及相關部門包括科技局、農牧業(yè)局是科技服務的管理者和提供者，其他主體提供科技服務明顯欠缺。

五是公共文化服務缺失，物質扶貧與精神扶貧同步性較低。扶貧開發(fā)本質就是由傳統(tǒng)的物質供給轉向促進貧困人口自身強化脫貧意識，增強自我脫貧能力。因此，物質扶貧與精神扶貧必須同步進行，而這種理念塑造和精神指引則要依靠文化的力量。長久以來，貧困地區(qū)干部及公眾理念保守、信心不足的現(xiàn)象比較普遍，扶助性的救濟政策，缺少對貧困地區(qū)的文化傳輸和精神引導，在一定程度上助長了部分貧困地區(qū)和人口的依賴思想。這些精神文化層面的負面觀念扭曲了貧困區(qū)農牧民正常的生產觀和生活觀，消磨了他們通過自我發(fā)展擺脫貧困的積極性，成為阻滯他們脫貧致富進程的消極因素。②

基本公共服務供給機制與扶貧開發(fā)。一是城鄉(xiāng)基本公共服務提供不均衡。當前正處在經濟社會轉型的過程中，城鄉(xiāng)之間存在自然環(huán)境、經濟和人口方面的巨大差異，公共服務資源分布呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。一方面，城鄉(xiāng)公共服務程度懸殊，縣域內城鎮(zhèn)規(guī)劃建設落后，公共服務基礎設施積欠多，市政管理較滯后。另一方面，縣域內部的公共服務也差別較大，人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心所在地往往是本地教育、文化和醫(yī)療等公共資源的聚集地，農村牧區(qū)生產生活條件的改善進展緩慢，使得農民的健康權、勞動就業(yè)權、受教育權、社會保障權等多項權利難以落實和保障。

二是基本公共服務供給方式區(qū)別化程度不高。要實現(xiàn)公共服務供給的高效率，客觀上要求公共服務的供給與需求必須相一致。目前的現(xiàn)狀是，政府在公共服務政策的制定中承擔著主導角色，缺乏與民眾間溝通機制，在具體實施中，民眾會對某些涉及自身利益方面的公共服務因不了解而產生抗拒，基本公共服務供給的主要作用難以發(fā)揮，影響扶貧開發(fā)的效果。由于地理位置、資源以及個體的差異，不同地域乃至每戶每人之間致貧的原因都不盡相同，因此，所謂同等對待“一刀切”式的公共服務供給很難滿足貧困人口的不同訴求，更不能保證全部脫貧成功。

三是基本公共服務人員缺乏。扶貧開發(fā)過程中，政府的宣傳與發(fā)動依然是重要的溝通手段，需要有人去宣傳帶動文化知識學習，推進文化科技政策的實施等等。由于地域民族等問題，貧困地區(qū)亟需既通曉國家政策又了解地區(qū)實際，能跟群眾溝通的專業(yè)化和本土化的服務人員。目前，在貧困地區(qū)進行扶貧的人員中，旗縣駐點干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不從事常規(guī)性的基本公共服務工作，主要進行工作安排與協(xié)調，最本土化的村干部往往文化水平不高，而大學生村官文化水平較高卻多數(shù)難以長期堅持。人員配置與公共服務要求的不匹配，很大程度上影響了基本公共服務能力的發(fā)揮。

促進扶貧開發(fā)的路徑

結合地區(qū)基本公共服務現(xiàn)狀與要求，創(chuàng)新扶貧思路和模式。一方面，依托優(yōu)勢打造特色產業(yè)，提升自我發(fā)展的脫貧能力。內蒙古大部分貧困縣自然條件不利，工業(yè)基礎薄弱，就現(xiàn)有條件來說，加大政策引導和項目支持力度，通過產業(yè)項目進行扶持，提升經濟產出效益，增強貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力?；谪毨Эh的自然、經濟、資源等各種條件的考慮，定位自身的產業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展諸如生態(tài)旅游、有機農牧業(yè)等地方性經營內容，獲取經濟發(fā)展機會。

另一方面，完善扶貧方式和目標，建立綜合扶貧體系和制度。內蒙古當前扶貧進入到了新階段，貧困標準提升，引致貧困的因素更具復雜性，各種扶貧方式都有其局限性。僅僅以經濟為衡量指標的扶貧是單一而脆弱的，扶貧成效的取得及鞏固需要全面的服務與保障系統(tǒng)。應建立綜合扶貧體系和扶貧制度，與當前地區(qū)致貧和返貧因素相對應，精確瞄準扶貧的內容和領域，多方位為扶貧開發(fā)提供動力支持，不僅實現(xiàn)既成貧困的幫扶，也要有對即將貧困的預防，致力于從根源上減貧。

建立健全基本公共服務機制，提高地區(qū)減貧能力和機會。一是保障基本公共服務的覆蓋水平和程度。減貧不僅需要直接的經濟扶持，更要注重內涵發(fā)展，發(fā)揮基本公共服務諸如社會保障、基礎設施建設、教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、科技文化等方面的支持和保障作用。應加大貧困地區(qū)的基本公共服務的建設投入，改善其生產生活條件；加大財政對貧困人口的補貼和轉移性支付，減少或防止由于病、災及高教育費用而致貧返貧等現(xiàn)象；提高貧困人口的教育就業(yè)培訓，幫助其提升工作技能，獲得就業(yè)和增收的機會；建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障機制，增強其致貧風險化解能力。

二是發(fā)展創(chuàng)新基本公共服務供給與溝通機制?；竟卜諗?shù)量和水平對扶貧開發(fā)有重要的支持或限制的作用。要在堅持政府主導的原則下，探索基本公共服務多樣化和多方式的供給，利用市場化的手段，提高公共服務效率和質量；同時鼓勵社會團體、企事業(yè)單位、志愿者等多方力量來支持基本公共服務。同時建立政府與民眾間的溝通反饋機制，激發(fā)民眾的關注和參與熱情，使貧困地區(qū)和民眾對于公共服務的偏好訴求可以順暢表達，并將民眾的意愿作為政策制定的參考依據(jù)與執(zhí)行的目標指向，確保民眾在決策過程的參與，這也將確?；竟卜展┙o對接了貧困地區(qū)和人口的需求。

整合扶貧開發(fā)與基本公共服務，形成貧困縣發(fā)展合力。在國家自上而下的扶貧進程中，涉及制度政策、部門職能、資源分配等各類因素，在推進扶貧進程中應著力于各因素間的協(xié)調統(tǒng)籌和銜接融合。其一，根據(jù)貧困縣實際，在各級政府社會經濟發(fā)展總體規(guī)劃下，選擇合適的扶貧方式和力度；其二，在當?shù)卣黧w的整體協(xié)調下，以地方扶貧機構為中心，將各部門力量與扶貧開發(fā)的目標任務有機整合；其三，進行資金整合，實現(xiàn)各級扶貧資金、基本公共服務投入資金及各種支農資金的優(yōu)勢互補，將不同渠道和項目資金合理布局，實現(xiàn)各種資金的互補和優(yōu)勢整合；最后，推進政策項目的整合，內蒙古在這些年推進基本公共服務過程中，很多領域的目標和功能都跟扶貧開發(fā)一致，例如“十個全覆蓋”中關于對農村牧區(qū)住房、水電、文化設施、衛(wèi)生設施、養(yǎng)老醫(yī)療、校舍建設等工程中等都涵蓋了扶貧開發(fā)的很多目標，應取長補短發(fā)揮整體效益。

（作者單位：內蒙古財經大學公共管理學院；本文系2011年度國家社科基金“西部貧困縣基本公共服務與扶貧開發(fā)聯(lián)動研究—以內蒙古8個貧困縣為例”后期階段性成果）

【注釋】

①侯淑霞，林海英：“西部地區(qū)農民專業(yè)合作經濟組織成員利益訴求困境模型分析”，《財經理論研究》，2015年第1期。

②張艾力：“多維文化視角下蒙古族聚居區(qū)貧困問題探析—以內蒙古自治區(qū)通遼市為例”，《內蒙古社會科學》（漢文版），2012年第1期。

責編 /許國榮（實習）