【摘要】法治思維是我們黨治國(guó)理政的主要思維，文章以探尋提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力的方式方法為目的，以目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維過程中所存在的問題為切入點(diǎn)，提出提升領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力就必須培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰、權(quán)力行使過程中處理好“法”與“情”的關(guān)系、處理好守法與能干的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】法治思維　法律信仰　法理　情理

【中圖分類號(hào)】G206.3 　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的必要性

隨著法治在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)各領(lǐng)域推動(dòng)和保障作用的逐步突顯，法治已被越來越多的人所接受和認(rèn)可。然而，法治中國(guó)的建成不會(huì)一蹴而就，十八屆四中全會(huì)正揭示了法治中國(guó)建設(shè)還有很大的空間不斷完善。

依法執(zhí)政是中國(guó)共產(chǎn)黨自新中國(guó)成立以來，通過對(duì)執(zhí)政方式的不斷摸索和實(shí)踐所做出的重要選擇。半個(gè)多世紀(jì)以來，我們黨完成了從革命黨向執(zhí)政黨身份的轉(zhuǎn)變，更是在經(jīng)歷了對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全方位領(lǐng)導(dǎo)和全面執(zhí)政帶來的黨政不分、以黨代政、監(jiān)督失控、權(quán)力集中、腐敗滋生等問題之后深刻認(rèn)識(shí)到，要鞏固執(zhí)政地位、樹立執(zhí)政黨權(quán)威和形象，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)、全社會(huì)在穩(wěn)定中求發(fā)展，就應(yīng)在以人民群眾利益為本的指引下，全面深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，可以說，治理方式的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上就是黨的執(zhí)政方式的根本性轉(zhuǎn)變。法治化作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的要義之一，它既是實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化的重要保障，也是這些要素的有機(jī)結(jié)合，這也就決定了，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的能力不僅僅要求形式上的合法，更要求體現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的科學(xué)性、民主性和公平性。在法治精神的引領(lǐng)下，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，以依法執(zhí)政代替全面執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

中國(guó)的法治建設(shè)必然要經(jīng)歷一個(gè)從無到有、從初級(jí)向高級(jí)不斷演變、不斷發(fā)展的過程，而且這個(gè)過程會(huì)異常艱難而漫長(zhǎng)。如果將黨的十八屆四中全會(huì)作為分割點(diǎn)的話，建設(shè)法治中國(guó)的歷程應(yīng)分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為初級(jí)階段，該階段強(qiáng)調(diào)行為的合法性以及追求社會(huì)秩序的穩(wěn)定，也可以稱之為形式法治建設(shè)階段；第二個(gè)階段為高級(jí)階段，也就是十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)階段，該階段跳出了對(duì)行為簡(jiǎn)單的合法與違法的判斷，而是在確保合法性和秩序性要件實(shí)現(xiàn)的前提下，強(qiáng)調(diào)公平正義、自由平等等具有價(jià)值判斷的要素，也可以稱之為實(shí)質(zhì)法治建設(shè)階段。法治建設(shè)的不同階段決定了領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)具備的法治思維的側(cè)重有所不同。“法治思維”于黨的十八大被正式提出，但是從黨的十五大確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”基本方略起，“法治思維”就已經(jīng)在黨的執(zhí)政思維中扎根了。如果說十五大是“法治思維”在黨的執(zhí)政思維中的萌芽，那么黨的十八大就是“法治思維”在黨的執(zhí)政思維中的發(fā)展，而黨的十八屆四中全會(huì)則是“法治思維”在黨的執(zhí)政思維中的壯大。

領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的幾點(diǎn)思考

運(yùn)用法治思維必須以“信仰法律”為目標(biāo)。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”1971年，伯爾曼在波斯頓大學(xué)的講演中一語道破了法律與信仰的關(guān)系，也是從那時(shí)起，“信仰”這個(gè)原本專屬于宗教的詞語便與“法律”之間產(chǎn)生了化學(xué)反應(yīng)，成為法學(xué)界研究的重要命題。

法治之于中國(guó)屬于舶來品，現(xiàn)代法治于西方發(fā)端之時(shí)，中國(guó)尚不具備法治產(chǎn)生所應(yīng)具備的要素，即高度發(fā)展的商工文明的產(chǎn)物—民主，再加上中國(guó)傳統(tǒng)的封建等級(jí)思想深入骨髓，鞏固了統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)力本位、被統(tǒng)治階級(jí)義務(wù)本位的正當(dāng)性，致使民主、平等等現(xiàn)代法治毫無生根的可能。盡管千百年來，古代中國(guó)已形成了獨(dú)具特色且龐大的法律體系，但是人們對(duì)法律的定位只是作為維護(hù)社會(huì)秩序、鞏固統(tǒng)治階級(jí)地位的工具，這也是目前在理論研究和實(shí)踐當(dāng)中對(duì)“法律信仰”持質(zhì)疑甚至否定態(tài)度的人的主要依據(jù)，他們認(rèn)為信仰緣起于人們對(duì)世俗世界或周遭的不滿以及對(duì)美好生活和世界永無止境的追求與向往，而作為工具的法律不能帶給人們先驗(yàn)的感受，因此，信仰法律無從談起。其實(shí)，一切對(duì)“法律信仰”質(zhì)疑的聲音最終都匯聚到一個(gè)問題上，那就是法律的屬性到底是什么？因此，只有解答了這個(gè)問題，才能還原法律信仰的真正面貌。

我們認(rèn)為，法律具備三個(gè)層次的屬性：第一層，法律的工具屬性。法律是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾的主要工具，這是由法律的工具理性所決定的，是法律最基本的屬性。在法律實(shí)踐當(dāng)中，人們最容易理解和接受的就是法律的懲罰性、教育性、指導(dǎo)性、預(yù)測(cè)性等，也正因如此，人們對(duì)法律往往敬而遠(yuǎn)之。第二層，法律的價(jià)值屬性。我們現(xiàn)在所講的法治中的“法”，一定是被賦予了“良”的性質(zhì)的法，對(duì)人的價(jià)值觀的形成和修正具有引導(dǎo)作用。這里的“良”便是對(duì)法做出的價(jià)值屬性的判斷，即秩序、自由、公平、公正、正義等，這些是法的制定和實(shí)施所追求的目標(biāo)，即法治所追求的目標(biāo)。第三層，法律是主客觀相結(jié)合的產(chǎn)物。法律的客觀性是指法律不是立法者的發(fā)明創(chuàng)造，而是立法者對(duì)人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的發(fā)現(xiàn)和表述。一部能夠得到大家擁護(hù)并且遵守的法律，一定是能夠滿足絕大多數(shù)人的基本訴求、符合人類對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律基本認(rèn)知的法律，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、生態(tài)的規(guī)律以及道德標(biāo)準(zhǔn)。法律的主觀性主要體現(xiàn)在位于制度設(shè)計(jì)最頂端的也就是權(quán)力所有者的選擇，即如何在諸多發(fā)展規(guī)律中進(jìn)行取舍則完全取決于權(quán)力所有者的判斷，但是這種主觀性仍然受到客觀環(huán)境、國(guó)情等客觀因素的制約。從法律的三層屬性可以看出，法、法律抑或法治都不簡(jiǎn)單的是一種手段或工具，而是飽含了對(duì)現(xiàn)實(shí)判斷和對(duì)美好事物向往的、充滿人文色彩和熱情的文明。

法治既能帶給人們與宗教相同的精神上的滿足和引領(lǐng)，更能在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下通過制度的實(shí)施帶給人們可以直接感觸到的人身以及財(cái)產(chǎn)的安全感、周圍環(huán)境的改善等。

培養(yǎng)和提升法律信仰既是法治成果不斷積累和鞏固的過程，也是人們有意識(shí)的選擇和培育的過程。我國(guó)的法治建設(shè)采取的是政府主導(dǎo)的、自上而下的模式，這與西方現(xiàn)代法治的誕生是相反的，因此，在法治建設(shè)中抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用將對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)起到推動(dòng)作用。

第一，主觀層面，領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的“法治”觀。從黨的十五大確立依法治國(guó)的基本戰(zhàn)略以來，尤其是十八大召開以來，“法”、“法律”、“法治”等概念無論是在黨的政策文件當(dāng)中還是在領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用權(quán)力的過程當(dāng)中甚至是老百姓茶余飯后的談資當(dāng)中出現(xiàn)的頻率越來越高，然而，真正明白這些概念內(nèi)涵的人卻并不多，而這正是阻礙我國(guó)法治建設(shè)的主要原因。作為我國(guó)法治建設(shè)的主要推動(dòng)者，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)憲法、相關(guān)法律法規(guī)，了解法治原理和法治精神，積極克服工作中存在法律工具論和法律虛無主義帶來的影響，真正做到用權(quán)為民。

第二，客觀層面，完善法治環(huán)境。法律信仰的形成是歷史發(fā)展的過程，是人們?cè)诓粩嗟貙?shí)踐當(dāng)中選擇的結(jié)果，因此，可以說它是主客觀相結(jié)合的產(chǎn)物。如前所述，法治的主要內(nèi)容是規(guī)范權(quán)力，防止權(quán)力濫用，然而趨利避害是人的本性，這表明要權(quán)力人在權(quán)力行使過程中，尤其是在法治建設(shè)處級(jí)階段做到自我約束的難度比較大。因此，我們必須不斷強(qiáng)調(diào)客觀環(huán)境的公正性和監(jiān)督力。這要求我們：完善各級(jí)人大、黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系，以權(quán)力制約權(quán)力；提高人民群眾學(xué)法、用法的意識(shí)，通過維權(quán)監(jiān)督權(quán)力行使；鼓勵(lì)并規(guī)范媒體監(jiān)督，尤其要發(fā)揮主流媒體的監(jiān)督作用。

運(yùn)用法治思維必須處理好“法”與“情”的關(guān)系。1991年9月，“柏林墻守衛(wèi)案”的終結(jié)，將“謙抑性”納入到行使權(quán)力應(yīng)考量的要素當(dāng)中，也揭示了法與情之間微妙的關(guān)系，打破了法、情二元論以及“法不容情”在人們心中的篤定，引導(dǎo)人們思考法與情的關(guān)系。

可以說，在執(zhí)政的過程中，在公權(quán)力的運(yùn)行過程中，所謂依法中的“法”不僅僅指法律規(guī)范，還包括情理，實(shí)踐中處理好“法”與“情”的關(guān)系也是運(yùn)用法治思維的關(guān)鍵。

第一，科學(xué)立法是情理的類型化歸納。立法是情理的邏輯性表達(dá)。立法的基本目的是讓人們?cè)诩妬y雜然的自然萬物和社會(huì)萬象中找到規(guī)律性或規(guī)定性的線索，從而使人類行為在當(dāng)下有所方向，在未來有所預(yù)期。前文已述，法律不是立法者的創(chuàng)造發(fā)明，而是其有目的的理性選擇后所表述出來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，確切的講，這個(gè)規(guī)律在自然界即自然規(guī)律，在社會(huì)中則表現(xiàn)為人類的精神現(xiàn)象，是人類情感需求的表達(dá)，也是對(duì)人與人之間、人與自然之間關(guān)系的肯定。立法本身是立法者在理性選擇后對(duì)人類情感加以規(guī)范化、邏輯化的肯定。而情理在立法中的體現(xiàn)最為典型的是判例法國(guó)家，基于英美判例法國(guó)家的“遵循先例原則”，法官進(jìn)行司法審判的過程有可能也是立法的過程。

因此，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中，權(quán)力機(jī)關(guān)及其他具有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法的過程中在做到科學(xué)立法即遵循客觀規(guī)律的同時(shí)，還應(yīng)做到民主立法即廣泛地納入群眾的情感需求。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法是情理的表達(dá)。在公權(quán)力的分類中，行政權(quán)力是外延最廣的，與人民群眾利益、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治、生態(tài)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的權(quán)力，是立法中的情感與實(shí)踐中人類情感的對(duì)接口。嚴(yán)格執(zhí)法，不僅指行政主體應(yīng)一絲不茍地按照法律規(guī)定行使職權(quán)，它還要求行政主體在權(quán)力行使過程中應(yīng)注重權(quán)力行使的合理性，即是否做到同案同判、同事同處的公正，是否遵循比例原則，將行政相對(duì)人的損害降到最小，是否采取非暴力的、可以讓行政相對(duì)人接受的執(zhí)法方式和平執(zhí)法等等。

如果說立法是對(duì)客觀規(guī)律的一般概括歸納表述，那么執(zhí)法就是將個(gè)別的、具體的客觀事實(shí)帶入到一般性法律規(guī)范中去檢驗(yàn)，并得出結(jié)論的過程。這樣看來，執(zhí)法中的不穩(wěn)定因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于立法，例如，執(zhí)法者自身的情感感受、與行政相對(duì)人關(guān)系的親屬遠(yuǎn)近等等，而這些不穩(wěn)定因素正是導(dǎo)致執(zhí)法不公、執(zhí)法偏差的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

第三，公正司法是法理與清理的博弈。從性質(zhì)來講，司法權(quán)是被動(dòng)型權(quán)力，與行政權(quán)的運(yùn)行相比，司法權(quán)對(duì)事實(shí)合法與否的判定則更為復(fù)雜，因?yàn)?，在?zhēng)議中理順法律關(guān)系，尋求法律事實(shí)的過程除了主要依靠法官的專業(yè)素養(yǎng)和法律規(guī)范以外，還夾雜了審判人員的某些情感在內(nèi)。例如陪審員制度，往往審判的陪審員大都沒有法學(xué)專業(yè)功底，也沒有經(jīng)過專業(yè)的法律審判培訓(xùn)，尤其是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，陪審員來自各個(gè)行業(yè)各個(gè)階層，而這項(xiàng)制度的出現(xiàn)，就是為了將法官在法律層面不能解決的問題，例如事實(shí)存疑時(shí)、被告由于某種特殊原因造成他損失時(shí)，應(yīng)如何判定其性質(zhì)等，做出情理上的判定。

以上三個(gè)方面是對(duì)公權(quán)力即立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)在產(chǎn)生、行使過程中所蘊(yùn)含的情理的解析，旨在得出這樣一個(gè)結(jié)論，即無論是在以黨中央或者黨組織為存在形式的黨的執(zhí)政行為，還是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)中，都應(yīng)摒棄“法不容情”的思想，將情與法有機(jī)結(jié)合，既突出法治的至高無上、高處不勝寒，又體現(xiàn)出法治的人文與溫情。

運(yùn)用法治思維必須處理好“依法”與“能干”的關(guān)系。改革開放以來，我國(guó)完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，這是“開放”的主要體現(xiàn)，也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。然而，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟，越來越多的矛盾和問題出現(xiàn)了，貧富差距加大、環(huán)境資源遭受破壞，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”逐步演變?yōu)?ldquo;以GDP為中心”，公權(quán)力的行使也向“為GDP服務(wù)”傾斜，尤其在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，因土地流轉(zhuǎn)、審批、補(bǔ)償?shù)人苌脑S多社會(huì)問題都成為嚴(yán)重的社會(huì)隱患，有的甚至已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果，社會(huì)影響極度惡劣。馬克思唯物主義提出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是第一位的，然而，在我們的領(lǐng)導(dǎo)干部中，很多人將其理解為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是高于一切的，是一切權(quán)力運(yùn)行的最終目標(biāo)，這樣的理解無疑是片面的，而這也是導(dǎo)致目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡的原因之一。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。黨的十八大以來，我們黨一直在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的法治化，這是我們黨對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的更高層次，也是對(duì)法治保障和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又快又穩(wěn)發(fā)展的肯定。與此同時(shí)，多媒體時(shí)代，尤其是自媒體時(shí)代的到來，既為促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法、依法用權(quán)營(yíng)造了良好的監(jiān)督環(huán)境，同時(shí)，也為公權(quán)力的行使帶來了挑戰(zhàn)。

在實(shí)踐中，很多人對(duì)法治抱有質(zhì)疑甚至否定的態(tài)度，認(rèn)為法律的確定性和滯后性會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減緩改革的步伐；還有人認(rèn)為，過分強(qiáng)調(diào)法治的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合法性和正當(dāng)性，一方面會(huì)消減領(lǐng)導(dǎo)干部干事的積極性，另一方面會(huì)錯(cuò)失許多發(fā)展機(jī)遇。依法執(zhí)政是歷史的選擇，是人民的選擇，這一趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，因此，如何做到在守法中謀發(fā)展是領(lǐng)導(dǎo)干部所面臨的最大難題，而這也是提升法治思維必須解決的一個(gè)重要問題。

第一，法治不是解決問題的唯一思維，但它是最主要的思維方式。其他思維方式，如政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、道德思維等必須在法治的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則在這些思維模式下做出的行為、取得的成績(jī)都將得到否定性的法律評(píng)價(jià)，非但不能促進(jìn)發(fā)展，反而會(huì)拖住發(fā)展的后腿。理論研究中，無論我們賦予法治思維多么寬廣的內(nèi)涵和外延，最終總有法律無法觸碰的領(lǐng)域，因此，在實(shí)踐中，我們鼓勵(lì)多種思維方式并存，將法治的要義滲透到其他思維模式中，使得法治思維的運(yùn)用成為我們黨和公權(quán)力行使者的習(xí)慣。

第二，注重權(quán)力運(yùn)行的合理性。很多言論將經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的原因歸結(jié)到法治阻礙了權(quán)力的靈活運(yùn)用，這不過是對(duì)法治的欲加之罪，因?yàn)榉ㄖ蔚某霈F(xiàn)的確使得權(quán)力無法肆意作為，以謀取不正當(dāng)利益。目前，出現(xiàn)的多領(lǐng)域、多層次治理難題，更多的問題出自于權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配的不合理，尤其是行政權(quán)力，因此，應(yīng)積極培育成熟的市場(chǎng)和社會(huì)自治，合乎時(shí)宜地實(shí)現(xiàn)政府抽身或轉(zhuǎn)身，厘定政府有效邊界；適時(shí)重組政府部門；合理配置各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)；建立運(yùn)作有效的部門間、層級(jí)政府間以及區(qū)域政府間合作協(xié)調(diào)機(jī)制。①

第三，完善公開與參與制度。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，更要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。”盡管信息公開已經(jīng)全面涉及到了政務(wù)和黨務(wù)，但是，實(shí)踐中，信息公開仍然缺乏完善的制度予以保障，形式上的公開多于實(shí)質(zhì)公開。因此，應(yīng)秉承以公開為原則，不公開為例外，使公開原則貫穿于權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)階段。只有在信息公開的基礎(chǔ)上，公眾參與才能真正實(shí)現(xiàn)，“陽光是最好的防腐劑”，“充分知情是理性、慎議的基礎(chǔ)”，因此，可以說信息公開和公眾參與的實(shí)現(xiàn)既是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，又是樹立公權(quán)力威信的前提。此外，公權(quán)力在不同領(lǐng)域的行使，必須要有專業(yè)性意見的參與，而要使得專家論證、聽證等訴求渠道切實(shí)發(fā)揮效能，則仍要以公開和參與為條件。

（作者單位：中共西安市委黨校；本文系2015年度西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：15F61）

【注釋】

①沈巋：“走向應(yīng)責(zé)勝任的法治政府”，《中國(guó)法律評(píng)論》，2015年第2期。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）