對一個城市來說，“三分建設(shè)、七分管理”。隨著城市功能的不斷完善和城市骨架逐步拉大，城市管理工作顯得愈加重要。

但令人遺憾的是，由于種種原因，目前不少地方在城市管理工作中依然有諸多不盡人意之處。其中，問題較為突出、群眾意見較大的主要是政出多門、權(quán)責不清、推諉扯皮、亂罰款、野蠻執(zhí)法甚至“暴力執(zhí)法”等，凡此種種亂象，不僅將城管部門屢屢推上輿論的風口浪尖，嚴重損害了城管部門的公信力，也影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象。

如何有效治理城管亂象，更好地為人民管好城市，已經(jīng)成為執(zhí)政黨治國理政實踐中亟待解決的一個重大課題。近年來，北京、上海、長沙、西安、鄭州等地圍繞城管改革開展了積極的探索和實踐，相關(guān)的經(jīng)驗值得研究借鑒。

“大城管”改革勢在必行

長期以來，由于體制不順，使得一些地區(qū)城市管理領(lǐng)域各部門、機構(gòu)間缺少有效的銜接、溝通，經(jīng)常會出現(xiàn)一些管理上的空白，導致執(zhí)法打架、權(quán)力交叉、推諉扯皮。所謂的“九龍治水”“政出多門”“十幾個戴大蓋帽的管不住一個戴草帽的”說法即由此而來。體制不順不但影響城市管理的效能，還會滋生和催化執(zhí)法亂象。有關(guān)專家分析指出，“各地城管隊員有來自工商的，有來自質(zhì)檢的，穿的制服也不一樣，職能范圍、經(jīng)費來源、設(shè)備技術(shù)、執(zhí)法流程等都不統(tǒng)一，必然導致執(zhí)法水平參差不齊，問題矛盾叢生”。

為了破解上述“城管沉疴”，近年來，不少地方圍繞城市管理體制改革進行大膽的嘗試，其中，以長沙等地方推行的“大城管”改革最具代表性和樣本意義。

2014年4月以來，長沙市啟動了“大城管”體制改革，在重心下移、屬地管理、監(jiān)管分離、權(quán)責對等、理順職能等方面進行積極探索，取得了明顯的成效。其主要措施包括：

首先，組建“大城管委”，建立協(xié)調(diào)機制。新成立的城市管理委員會由市委書記任顧問、市長任主任，城管、公安、環(huán)保、工商等19個部門及各區(qū)縣（市）長為成員。“大城管委”定期議事，負責制訂規(guī)章制度，對各區(qū)、市直部門實施考評監(jiān)督。與市對應，各區(qū)縣（市）建立了相同領(lǐng)導機制。

其次，下放執(zhí)法隊伍、審批權(quán)限，明確市區(qū)責任劃分。將原來垂直管理的城管執(zhí)法大隊成建制下放給各區(qū)政府直接管理；下放審批權(quán)限，由區(qū)城管局負責五項行政審批及有關(guān)事務管理權(quán)限，市城管局只保留大型戶外廣告設(shè)置、生活垃圾經(jīng)營性處理和建筑垃圾處置兩項審批權(quán)限；行政執(zhí)法主要以區(qū)城管局為主，交通設(shè)施專業(yè)行政執(zhí)法則由市城管局負責，餐廚垃圾、戶外廣告實行市、區(qū)統(tǒng)籌執(zhí)法。

再次，明確17項城市管理職責劃分，從源頭上解決部門推諉、扯皮現(xiàn)象。以市民反映強烈的噪音問題為例，長沙市明確由環(huán)保局負責KTV、餐館、商場等各類經(jīng)營場所噪音擾民問題的查處；而“大媽廣場舞”等人為活動造成的噪音，則由市公安局負責查處；對于工地施工噪音，則由各區(qū)政府負主要責任，市環(huán)保局協(xié)助治理查處。通過“大城管”改革，明確市區(qū)兩級城管執(zhí)法權(quán)限以及責任劃分，避免出現(xiàn)由交叉執(zhí)法、扯皮執(zhí)法造成的執(zhí)法“真空地帶”。

此外，還建立了嚴格的考核評價制度。城管考核組由縱向、橫向和日常巡查暗訪組組成，通過重點對象必檢、隨機抽樣、聯(lián)合暗訪等方式對各級各責任單位進行嚴格考核與評價。

長沙實施的“大城管”體制改革取得了顯著的成效，有力促進了一些痼疾頑癥問題的逐漸化解。以被稱為“天下第一難”的拆違控違為例，城管執(zhí)法力量下放到區(qū)以后，長沙市各區(qū)將發(fā)動群眾自己拆、政府幫助拆、依法強制拆相結(jié)合，在短短半年時間內(nèi)，一口氣拆除違法建筑1094萬平方米，超過長沙市一年商品房銷售面積的2/3。

長沙的經(jīng)驗表明，做好城市管理工作，理順相關(guān)的體制機制至關(guān)重要。隨著城市管理內(nèi)容不斷擴充，建立一個強有力的綜合機構(gòu)來統(tǒng)一執(zhí)法顯得非常必要。為此，必須按照“大部制”改革的思路，加強相關(guān)管理機構(gòu)的綜合統(tǒng)籌，進一步理順體制機制、明確權(quán)力職責，只有這樣，才能更加有效地協(xié)調(diào)各部門在城市管理方面形成合力，同時，也有利于規(guī)范城管權(quán)力的邊界，使公共權(quán)力更加公開透明，被關(guān)在“制度的籠子里”。

規(guī)范城管執(zhí)法務必從嚴

在我國快速的城市化進程中，“城管”的身影無處不在。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全國城管執(zhí)法人員達45.5萬人，其中在職人員23.4萬人，輔助人員22.1萬人。2016年4月，昆明市呈貢聚賢街發(fā)生的一起城管暴力執(zhí)法事件，再次讓輿論的目光聚焦到城管執(zhí)法隊伍這個愈益引人注目的群體。

毋庸置疑，城管執(zhí)法隊伍已成為做好城市管理工作不可或缺的重要力量。但近年來，“城管打人”似乎成了網(wǎng)絡上的高頻詞，接連發(fā)生的城管野蠻執(zhí)法特別是“暴力執(zhí)法”事件，讓城管執(zhí)法隊伍屢屢面臨困境，甚至被標簽化、污名化，陷入了“說什么都不對、做什么都不好”的尷尬境地。

對此，有關(guān)專家分析指出，“現(xiàn)在城管執(zhí)法的隊伍存在著執(zhí)法人員數(shù)量少、身份雜等問題，不少地方臨聘人員的比例占到了50%以上，這些人員沒有城管執(zhí)法權(quán)，業(yè)務素質(zhì)低，培訓教育不夠，執(zhí)法行為不規(guī)范就難以避免了”。執(zhí)法隊伍素質(zhì)良莠不齊和缺乏有效監(jiān)督是導致執(zhí)法亂象嚴重的直接原因。

有效提升城管隊伍人員素質(zhì)，推動執(zhí)法規(guī)范化，提倡執(zhí)法文明化、柔性化，是城市發(fā)展的必然要求。城管人員在執(zhí)法中必須嚴格遵守相關(guān)的法律程序，做到依法管理、文明執(zhí)法。在從嚴規(guī)范城管執(zhí)法方面，西安市的經(jīng)驗可資借鑒。

作為全國第一批成立的城市管理執(zhí)法隊伍，西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局自2005年成立伊始，就高度重視加強對城管隊伍的嚴格教育、管理和監(jiān)督，確保依法管理和文明執(zhí)法。主要措施如下：

強化培訓，樹立正確理念。西安市城市管理局高度重視思想道德建設(shè)和職業(yè)道德培訓工作，始終把“依法管理、文明執(zhí)法”作為城管執(zhí)法工作的靈魂和生命線，教育引導全體人員學習并熟練掌握相關(guān)的法律規(guī)定，所有行政行為都在法律法規(guī)的框架下運行。這一做法已得到國務院法制辦的肯定和全國同行的認可，國務院法制辦還專題刊發(fā)了西安市創(chuàng)新行政執(zhí)法理念的做法。

制定標準，確保有據(jù)可依。以規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為為目的，西安市城市管理局梳理細化城管執(zhí)法有關(guān)法律法規(guī)的處罰標準，在對違法地域、違法性質(zhì)、違法數(shù)量、違法情形等進行綜合分析的基礎(chǔ)上，出臺了《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局自由裁量權(quán)執(zhí)行標準》（共梳理執(zhí)法依據(jù)225條，細化處罰標準620條）。依據(jù)標準，蓮湖、碑林、雁塔等區(qū)縣不斷探索，大膽實踐，相繼推行了標準化執(zhí)法、“城管+商戶”、“863黃線”等城市管理新舉措。

加強監(jiān)督，確保公正執(zhí)法。從2009年9月起，西安市城管執(zhí)法系統(tǒng)全面推行標準化執(zhí)法模式，核心是嚴格把好統(tǒng)一立案、調(diào)查取證、集體定性、陳述申辯和強制執(zhí)行五個關(guān)口，做到檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)“四權(quán)分立”，使各個執(zhí)法環(huán)節(jié)都達到程序規(guī)范、相互監(jiān)督、相互制約?？紤]到執(zhí)法過程中面對廣泛的社會監(jiān)督，執(zhí)法人員的行為往往容易被群眾誤解，有時甚至被惡意造謠中傷，嚴重影響法律法規(guī)的正常執(zhí)行，為此，2014年，西安市城管執(zhí)法人員全部配備了執(zhí)法記錄儀，在保證陽光公正執(zhí)法保護行政相對人的同時，也對執(zhí)法人員起到依法執(zhí)法的監(jiān)督作用。

西安的上述做法收到了明顯的成效，得到了廣大市民和有關(guān)方面的肯定。2015年10月，西安獲得了“2015中國最具幸福感城市”榮譽稱號和“2015中國小康社會建設(shè)示范獎”，這些榮譽為西安已經(jīng)獲得的國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、全國文明城市等榮譽稱號錦上添花，也證明了西安城市管理工作可圈可點。

西安的經(jīng)驗表明，打鐵還需自身硬，切實把城管執(zhí)法隊伍建好管好，做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法，是化解當前城管部門遭遇“信任危機”的一劑良藥，而其中的關(guān)鍵，就是從嚴要求，全面加強教育管理和監(jiān)督。針對西安的經(jīng)驗，有關(guān)專家指出，法治化是解決城管執(zhí)法亂象的根本，而強化監(jiān)督則是規(guī)范執(zhí)法的利器。一些專家還進一步建議，城管執(zhí)法部門應該按照《行政處罰法》以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度、行政處罰錯案追究制度、行政處罰證據(jù)及暫扣制度、調(diào)查取證制度、聽證制度、審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量來保證各項制度規(guī)范化運行。

實現(xiàn)由“管理”到“共治”的轉(zhuǎn)變

在推進城管改革、治理城管亂象過程中，不少地方注重堅持“以人為本”的施政理念，著眼于建設(shè)服務型政府和責任政府的目標，將更多的目光聚焦在轉(zhuǎn)變工作理念和創(chuàng)新工作思路上，努力增強服務群眾和動員群眾參與的意識，實現(xiàn)由“管理”到“共治”的轉(zhuǎn)變。

上海市專門聘請政風監(jiān)督員對城管綜合行政執(zhí)法工作進行明察暗訪，并定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結(jié)果作為區(qū)縣績效考核的重要依據(jù)。城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，堅持以人為本、執(zhí)政為民，積極開展社區(qū)走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議，認真解決大家反映強烈的問題。同時，城管綜合行政執(zhí)法部門還不斷拓寬宣傳渠道，通過電視、報紙、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、座談會等多種形式，全方位宣傳城市管理工作，強化市民群眾參與城市管理的熱情，有力促進了全社會共同參與和支持城市管理的輿論氛圍的強化，帶動城市管理執(zhí)法環(huán)境不斷改善。

鄭州市大力推進服務型行政執(zhí)法建設(shè)。金水區(qū)城市管理行政執(zhí)法局堅持以“百姓城管，服務百姓”為執(zhí)法理念，在全省首創(chuàng)公安警務室、交警警務室、城管執(zhí)法公證服務室、法律援助服務室和城管巡回法庭為主要形式的“四室一庭”。二七區(qū)城市管理行政執(zhí)法局積極開展“柔性” 執(zhí)法，來化解執(zhí)法過程中的“剛性”對抗，從而使行政管理相對人更好地理解、支持、配合城市管理工作。

西安市堅持疏堵結(jié)合、服務市民，在加強依法行政的同時，在全市范圍內(nèi)設(shè)置殘疾人便民服務點150個，支持并主動服務“放心早餐”“放心饅頭”工程，實施傳統(tǒng)節(jié)假日和瓜果成熟季節(jié)設(shè)立臨時燈籠、瓜果銷售市場等民生工程。截至目前，城管執(zhí)法部門已在全市設(shè)置蔬菜早市、便民市場37個，在新城區(qū)試點設(shè)置蔬菜基地進社區(qū)直銷放心蔬菜網(wǎng)點17個，方便了60余萬群眾的日常生活，提供就業(yè)崗位3800余個。

管理好一座城市，當然也不能只是政府一頭熱。北京市積極倡導通過居民協(xié)商共治的方式解決矛盾糾紛。在石景山區(qū)五芳園這個老舊社區(qū)，有600戶居民，小區(qū)內(nèi)遍布了118個居民私搭亂建的鐵皮棚子，由于涉及居民眾多，拆違難度極大，十多年間始終沒有得到解決。石景山區(qū)實施城管改革后，執(zhí)法部門、有鐵皮棚子居民代表、無鐵皮棚子居民代表三方召開協(xié)商會，通過民主協(xié)商取得了拆除違建的共識，同時在另建車棚以解決居民后顧之憂問題上也達成了一致。會后，居民主動拆除自建鐵皮棚子，使這樣一個困擾多年的老大難問題得到妥善解決。

此外，許昌市政府為提高全民素養(yǎng)，定期開展了“十萬市民進課堂”“十萬志愿者進社區(qū)”“十萬學生文明禮儀進家庭”等活動，全方位帶動社會成員參與城市治理；石嘴山市通過開展“城管義工”“義務監(jiān)督員”等公眾參與城市管理活動，逐步引入公眾聽證制度，將服務觸角延伸至郊區(qū)農(nóng)村，也搞得有聲有色，富有成效。

這些地方的探索較好地體現(xiàn)了“在管理中體現(xiàn)服務，在服務中實現(xiàn)管理”的理念，將城市管理工作推向了一個新的水平。對此，有關(guān)專家給予了充分肯定，認為其代表了城市管理工作未來的發(fā)展方向。

有關(guān)專家表示，“城市管理的目的是服務人民，城市的管理需要全社會的參與”。未來的城市管理必須順應時代的要求，實現(xiàn)由單向度的“管理”向“共治”的轉(zhuǎn)變。因為，“治理和管理的最大區(qū)別在于，管理只有政府一個主體，而治理是多主體、廣泛參與的。只有公民充分參與的治理，才是高質(zhì)量的治理”。

多地共謀城市治理的啟示

城市管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，搞好城市管理，需要考慮到方方面面的因素。就當前城管領(lǐng)域存在的諸多亂象而言，產(chǎn)生的原因也比較復雜，解決這些問題，同樣需要以系統(tǒng)的觀點來分析解剖，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，突出重點、抓住關(guān)鍵，持續(xù)發(fā)力、持之以恒，唯如此，才能最終收到功效。

當前一些地方在城市管理改革中取得的寶貴經(jīng)驗，給了我們諸多啟示。治理城管亂象的首要任務，是理順體制機制，厘清權(quán)責范圍；治理城管亂象的關(guān)鍵所在，是建好管好隊伍，嚴格規(guī)范城管執(zhí)法；治理城管亂象的根本之道，是牢記服務宗旨，實現(xiàn)由“管理”向“共治”的轉(zhuǎn)變。而貫穿于其中的靈魂和主線是以人為本的理念，是改革創(chuàng)新和法治化精神。

“我們應當為了市民去管城市，而不是為了城市去管市民”，記者到有關(guān)地方采訪時，不少城管部門的負責同志和專家學者表達了同樣的心聲。的確，人民是城市的主人，人民也應當是管理城市的主人。城市發(fā)展需要人民來參與設(shè)計，城市管理需要人民來參與和監(jiān)督，并且最終由人民來評價。由于城市管理內(nèi)容涉及社會生活、環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等眾多領(lǐng)域，無論是相關(guān)秩序和管制的建立，還是相關(guān)公共服務和公共物品的提供，都涉及并影響到廣泛的群眾利益。因此，相關(guān)的決策過程還應該吸納不同的利益相關(guān)者參與。最后，城管的考核也不應該以執(zhí)法辦案數(shù)量這種生硬的指標來作為標準，而應該用群眾的滿意度來衡量。就城管部門和執(zhí)法者而言，要牢記服務的宗旨，自覺養(yǎng)成法治思維和法治習慣，依法推進城市治理，并且主動接受來自各方的監(jiān)督。在城市管理者、城管執(zhí)法者、城市經(jīng)營者和廣大市民之間找到最大公約數(shù)，讓城市生活更美好，這才是城市管理的要義所在。

時代在變遷，城市在發(fā)展。隨著中共中央、國務院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的深入貫徹，我國的城市管理工作水平將不斷跨入新的境界，城市的明天將更加美好。

（執(zhí)筆：韓愛紅）