促進(jìn)高等教育機會公平

在推動高等教育大眾化進(jìn)程中，中國逐漸將工作重點聚焦到高等教育資源相對缺乏、升學(xué)壓力大的中西部省份，聚焦到在重點高校就讀學(xué)習(xí)機會較少的農(nóng)村學(xué)生，多措并舉，促進(jìn)高等教育機會公平。

加強中西部高等教育建設(shè)。2012年以來，中國開始實施中西部高等教育振興計劃，主要是采取工程項目投入的方式，加強中西部高校優(yōu)勢學(xué)科和師資隊伍建設(shè)，在沒有教育部直屬高校的13個省區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，重點支持每個省份建設(shè)一所地方高水平大學(xué)，實施對口支援西部100所高校計劃，努力擴大中西部優(yōu)質(zhì)高等教育資源，縮小中西部與東部高等教育發(fā)展水平之間的差距。

實施區(qū)域間協(xié)作招生。2008年起，中國開始實施“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”，由高教資源豐富、辦學(xué)條件較好的東部省份，面向高教資源缺乏、預(yù)計錄取率較低的中西部省份招生，為中西部學(xué)生提供更為良好的教育機會，縮小區(qū)域間招生錄取率的差距。2015年，錄取率最低省份與全國平均水平的差距從2010年的15.3個百分點縮小至5個百分點以內(nèi)。

實施面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃。2012年起，在“211工程”學(xué)校和中央部屬高校招生計劃中專門安排本科一批為主的招生計劃，面向貧困地區(qū)實行定向招生。到2015年，招生規(guī)模從1萬名擴大到5萬名，2014年、2015年貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生上重點高校人數(shù)連續(xù)增長10%以上。

大力發(fā)展學(xué)前教育和職業(yè)教育

學(xué)前教育具有起點公平的意義，職業(yè)教育特別有利于提升低收入人群的人力資本，都具有改善民生、優(yōu)化社會分配結(jié)構(gòu)的效果。近年來，中國集中相當(dāng)多的財力補齊學(xué)前教育和職業(yè)教育短板。

大力發(fā)展中西部農(nóng)村學(xué)前教育。2011年以來，中國為解決“入園難”問題，以縣為單位實施兩期學(xué)前教育三年行動計劃，國家實施8個學(xué)前教育重大項目，主要是支持中西部農(nóng)村擴大學(xué)前教育資源，包括利用農(nóng)村閑置校舍改擴建幼兒園、依托農(nóng)村小學(xué)富余校舍增設(shè)附屬幼兒園、在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)開展學(xué)前教育巡回支教試點等。截至2014年底，中西部地區(qū)幼兒園數(shù)量比2009年增長77%，是東部地區(qū)增速的四倍；中西部地區(qū)在園幼兒數(shù)量比2009年增長65%，是東部地區(qū)增速的兩倍。

大力發(fā)展職業(yè)教育。長期以來，中國就讀職業(yè)學(xué)校的學(xué)生絕大多數(shù)來自農(nóng)村和城市經(jīng)濟困難家庭，他們既是中國制造業(yè)的新生力量，也寄托著中低收入家庭向上流動的希望。為大力發(fā)展職業(yè)教育，中國投入大量財力，實施示范校建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)、中職基礎(chǔ)能力建設(shè)，特別是推進(jìn)中職免學(xué)費和學(xué)生資助體系建設(shè)，各地按照職普比大體相當(dāng)?shù)囊笞龊寐殬I(yè)教育招生工作，2014年，中等職業(yè)學(xué)校招生占高中階段招生數(shù)的44.12%，高等職業(yè)院校招生占普通本?？圃盒Ｕ猩倲?shù)的46.9%。深入開展產(chǎn)教結(jié)合、校企合作，就業(yè)質(zhì)量穩(wěn)步提升，2014年，中等職業(yè)學(xué)校就業(yè)率為96.5%，高等職業(yè)院校應(yīng)屆畢業(yè)生畢業(yè)半年后就業(yè)率為91.5%。

扶持特殊困難學(xué)生

中國在推進(jìn)教育公平過程中，高度關(guān)注各類特殊困難學(xué)生，切實保障這類學(xué)生受教育權(quán)利。

建立家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系。經(jīng)過不斷完善，中國已基本建立了完整的學(xué)生資助體系，從制度上消除了“因貧失學(xué)”現(xiàn)象。在學(xué)前教育階段，按照“地方先行、中央獎補”的原則，地方政府對普惠性幼兒園家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助。在義務(wù)教育階段，免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對農(nóng)村學(xué)生和城市家庭經(jīng)濟困難學(xué)生免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活補助。在中等職業(yè)教育階段，建立以免學(xué)費、國家助學(xué)金為主，學(xué)校和社會資助及頂崗實習(xí)等為補充的學(xué)生資助制度，農(nóng)村學(xué)生、涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生、城市家庭經(jīng)濟困難學(xué)生上中職免費。在普通高中教育階段，建立以國家助學(xué)金為主體，學(xué)校和社會資助為補充的學(xué)生資助制度。在高等教育階段，建立以國家獎助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、學(xué)費補償貸款代償、大學(xué)新生入學(xué)資助、研究生“三助”崗位津貼、勤工助學(xué)、校內(nèi)獎助學(xué)金、困難補助、伙食補貼、學(xué)費減免等“多元混合”的資助體系，同時實施新生入學(xué)“綠色通道”制度。

實行農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。2012年起，中央財政按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)，為集中連片特困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助，隨后補貼標(biāo)準(zhǔn)、試點范圍和受益面不斷擴大。2014年補貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高到每天4元；2015年，全國超過1/3的縣實施營養(yǎng)改善計劃，超過1/4的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生享受政策，還有很多地區(qū)開展了營養(yǎng)改善計劃地方試點。根據(jù)2012年中國發(fā)展研究基金會的評估，營養(yǎng)改善計劃逐步消除了農(nóng)村學(xué)生“餓肚子上學(xué)”現(xiàn)象，改善了受益學(xué)生飲食習(xí)慣和飲食結(jié)構(gòu)，學(xué)生平均身高、體重、平均成績都有不同程度提高。

保障流動人口子女接受教育權(quán)利?？焖俪擎?zhèn)化進(jìn)程中，流動人口的隨遷子女或留守兒童的教育問題是中國教育發(fā)展中的新問題，也是一個政策難點。2001年，中國提出以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題的政策思路，同時，逐步提出要將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財政保障范圍，中央財政以獎補資金的方式，對各地解決農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育工作予以獎勵，目前全國隨遷子女在公辦學(xué)校就學(xué)比例保持在80%，還有10%由政府購買學(xué)位在民辦學(xué)校就讀。2012年以來，中國進(jìn)一步解決流動人口子女義務(wù)教育后的上學(xué)問題，絕大多數(shù)省份出臺了隨遷子女義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。此外，各地積極改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校條件，加強寄宿制學(xué)校管理，改善留守兒童生活條件，一些地方開展形式多樣的活動，解決留守兒童親情關(guān)懷、生活照顧、家庭教育和安全保護(hù)等方面的問題。

除此之外，中國還大力發(fā)展少數(shù)民族教育，舉辦內(nèi)地西藏班、新疆班，實行教育援藏、援疆，目前西藏實現(xiàn)了15年免費教育，新疆南疆實現(xiàn)了14年免費教育；開展少數(shù)民族預(yù)科班和少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)少數(shù)民族專門人才；實行民族學(xué)生高考加分政策，擴大高等教育入學(xué)機會。中國還努力擴大殘疾人受教育機會，目前基本實現(xiàn)30萬人口以上且殘疾兒童較多的縣都有一所獨立設(shè)置的特殊教育學(xué)校。

中國推進(jìn)教育公平的突出問題及原因

中國教育的公平性還不足，進(jìn)一步推進(jìn)教育公平還面臨著許多困難和問題。

教育普及還有短板。2014年學(xué)前三年毛入園率是70.5%，農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)更低，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下幼兒園建設(shè)仍然是空白，一些大中城市的“入園難”問題仍然十分突出。義務(wù)教育雖然已經(jīng)基本普及，但是在一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，受自然環(huán)境、文化以及學(xué)習(xí)困難等因素制約，稍一放松，輟學(xué)現(xiàn)象很容易反彈，一些地方義務(wù)教育完成率較差，實際上提供的是不達(dá)標(biāo)、不合格的義務(wù)教育。一些民族地區(qū)、貧困地區(qū)高中階段教育普及程度還很低，有的邊遠(yuǎn)村落沒有出過一名大學(xué)生。

地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差距依然存在。在屬地管理的教育體制下，越是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育的公共投入反而越少，一些邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)財政自給率低，教育投入穩(wěn)定增長機制尚未形成，普遍辦學(xué)條件落后。城鄉(xiāng)間生均撥款、辦學(xué)條件、師資水平差距依然存在，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村居民對高質(zhì)量城鎮(zhèn)教育的需求強烈，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村教育空心化。在區(qū)域內(nèi)部，重點學(xué)校長期積累的名牌效應(yīng)不斷固化，家長的擇校沖動十分強烈，學(xué)校之間的差距在短期內(nèi)很難明顯縮小。

教育改善民生的效用在減弱。由于教育布局結(jié)構(gòu)不合理，教育人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量與人才市場化需求不相適應(yīng)，教育在促進(jìn)社會縱向流動方面的作用在減弱，導(dǎo)致教育吸引力也在降低。職業(yè)教育的針對性和實效性不強，現(xiàn)實中，絕大多數(shù)學(xué)生都不愿意主動報考職業(yè)學(xué)校，職業(yè)教育始終被認(rèn)為是“次等教育”。盡管高等教育入學(xué)機會差距有所縮小，但是高等教育質(zhì)量整體未能有效提升，特別是對創(chuàng)新型、實用型、復(fù)合型等緊缺人才培養(yǎng)不足，畢業(yè)生在批判性思維和獨立思考能力方面，在創(chuàng)新精神和實踐能力方面，在對經(jīng)濟和科技發(fā)展的適應(yīng)性和靈活性方面，都有明顯欠缺。

流動人口子女教育存在許多突出問題。一些人口流入較多的地區(qū)在解決流動人口子女教育方面仍然面臨著很大的壓力，在保障流動人口子女教育權(quán)利與防范教育移民方面面臨著艱難的選擇。此外，農(nóng)民工子女求學(xué)成本過高，受教育機會仍然很有限，而且質(zhì)量較差，在流入地公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女面臨著一系列學(xué)習(xí)、心理等壓力，教育效果并不理想，由此導(dǎo)致新一代農(nóng)民工就業(yè)技能差，已經(jīng)成為制約他們在城鎮(zhèn)尋找穩(wěn)定工作、長期扎根城市、實現(xiàn)市民化的重要因素。對留守兒童來說，由于父母不在身邊，親情缺失，這些孩子在安全、學(xué)習(xí)、情感等方面的諸多問題，依靠學(xué)校和社會難以根本解決。

中國教育公平性的不足只是一種現(xiàn)象，實際上反映出中國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一些深層次問題。

發(fā)展不平衡的國情制約。城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡是中國的基本國情，許多教育不公平的現(xiàn)象是發(fā)展不平衡的基本國情在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，比如，越是貧困的地區(qū)，政府教育投入也越少，個體接受教育的意識也比較落后，導(dǎo)致教育整體水平較低。

認(rèn)識方面的不一致。盡管促進(jìn)教育公平已經(jīng)成為中國基本的教育政策導(dǎo)向，但是，長期以來，對于教育公平的政策目標(biāo)，始終伴隨著各種爭議。有的認(rèn)為，促進(jìn)教育公平、縮小教育差距是削峰填谷，會降低教育質(zhì)量；有的認(rèn)為，促進(jìn)教育公平，就是要搞教育標(biāo)準(zhǔn)化，就是要把每個學(xué)校辦成一個模式，喪失自身特色，與教育規(guī)律相違背，不利于教育創(chuàng)新；有的認(rèn)為，促進(jìn)教育公平，抹殺了不同稟賦和學(xué)習(xí)需求的學(xué)生之間的差異，不利于因材施教，不利于創(chuàng)新型人才培養(yǎng)；有的認(rèn)為，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟社會，像計劃經(jīng)濟時期一平二調(diào)那樣搞教育公平，不僅不合理，而且也難以實現(xiàn)。在促進(jìn)教育公平的具體舉措上，社會也有不同看法，比如，有的認(rèn)為，教師的頻繁流動不利于教師潛下心來培養(yǎng)學(xué)生，教師流動到新的學(xué)校，也要花很長時間適應(yīng)新的工作環(huán)境，這不應(yīng)該成為教育管理的常態(tài)。

既得利益的羈絆。中國在縮小教育差距、推進(jìn)教育公平的過程中，始終面臨著利益的深刻調(diào)整，不破除既得利益的羈絆，改革就難以真正突破。以大中城市擇?，F(xiàn)象為例，目前廣泛存在以錢擇校、以權(quán)擇校、以優(yōu)擇校等三種擇校形式，不少涉及到復(fù)雜的利益輸送關(guān)系，成為一些熱點城市難以實現(xiàn)免試就近入學(xué)的癥結(jié)所在。在優(yōu)質(zhì)教育資源有限的情況下，一些流入人口較多地區(qū)的戶籍人口與流動人口圍繞教育資源分配的沖突日益公開化，北京、上海等重點城市僅向外地人口有限開放了高職招生，就有一些學(xué)生家長組織抗議外地人口侵占了本應(yīng)屬于他們的招生指標(biāo)。

技術(shù)路線不明確。中國教育差距的形成十分復(fù)雜，歷史形成的辦學(xué)差距，加上區(qū)域發(fā)展不平衡以及不合理的體制機制，各種因素糾纏在一起，決定了推進(jìn)教育公平是長期艱巨的過程。目前，中國主要依靠政府的行政手段，通過優(yōu)化地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的教育資源配置，包括辦學(xué)條件、師資、招生名額等等，希望在短期內(nèi)盡快縮小教育差距，這些措施力度大、見效快。但是，教育資源投入并不等于教育質(zhì)量本身，學(xué)校管理和校園文化也很重要。有研究顯示，薄弱學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校相比，教師職業(yè)發(fā)展機會較少，新進(jìn)教師競爭激烈，難以吸引優(yōu)秀師資。所以，用什么樣的方式實現(xiàn)可持續(xù)的公平教育，還要多方面探索。

體制機制不完善。首先是政府職能沒有轉(zhuǎn)變，一些地方政府仍然根深蒂固的存在著集中優(yōu)質(zhì)資源發(fā)展教育的政績觀，如果政府對不同地區(qū)、城市和農(nóng)村以及不同學(xué)校之間還是實行差別化的政策，已經(jīng)縮小的教育差距也會反彈。其次是中央和省級財政統(tǒng)籌力度不足，中國基礎(chǔ)教育采取低重心的管理體制，基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來自縣級政府的財力，而且屬地投入的教育體制也會排斥流動人口接受教育。