改革開放以來，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略成為中國特色城鎮(zhèn)化的起點 。但之后，由于小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力能力弱化、鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)民難以富裕起來、鄉(xiāng)村債務(wù)問題、鄉(xiāng)村土地問題等原因，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略被放棄，地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)走上了一條以GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）和經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的土地城鎮(zhèn)化道路。一方面，城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，導(dǎo)致城市運(yùn)營效率和土地資源利用效率低下，以及城市歷史面貌和自然環(huán)境被破壞等后果。另一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。城市資源環(huán)境承載能力不堪其重，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問題凸顯，造成城市居民生存環(huán)境持續(xù)惡化；農(nóng)村人口大規(guī)模向城市集結(jié)和集中，農(nóng)村日漸衰敗，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凋敝，農(nóng)民生存環(huán)境和生存條件陷入不利處境。

城鎮(zhèn)化植根于本土的傳統(tǒng)資源和現(xiàn)實發(fā)展條件，必是以人為本的城鎮(zhèn)化，從人的需要和人的全面自由發(fā)展出發(fā)，其變革的意義不僅在經(jīng)濟(jì)層面，更在社會政治層面。亦即，城鎮(zhèn)化面對的制度改革問題就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，包括破解城鄉(xiāng)二元分治體系、以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差異，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化機(jī)制、城鄉(xiāng)公民權(quán)利的制度保障。同時，提高城鎮(zhèn)化率與實現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的一體兩面，城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，這樣才能真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果以及分配公平與分配正義。

當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)

當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)主要集中在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面，換言之，當(dāng)前中國主要還是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制當(dāng)中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，也就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)分別在農(nóng)村（土地城鎮(zhèn)化）、城鎮(zhèn)（工業(yè)化）兩個領(lǐng)域鋪展，城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有被納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視閾當(dāng)中。

城鎮(zhèn)化建設(shè)成為地方政府GDP與財政增長的推動力。本世紀(jì)以來，在“大拆大建出大變”的口號下，城鎮(zhèn)化成為“經(jīng)濟(jì)學(xué)問題”——城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“拉動內(nèi)需”和“擴(kuò)大投資領(lǐng)域”的經(jīng)濟(jì)問題，成為地方政府追求GDP和財政快速增長的重要推動力，因此，城鎮(zhèn)化沒有被置于地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度上。城鎮(zhèn)化成為土地的城市化——權(quán)力和資本主導(dǎo)的城市化，而非人的城市化。簡言之，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為基層政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政增長——土地城鎮(zhèn)化、土地財政和土地紅利需求的一部分，也就是說，城鎮(zhèn)化只是地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標(biāo)賽的標(biāo)的而已。

城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村衰落。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的土地、資源、勞動力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發(fā)達(dá)，而農(nóng)村卻日漸衰敗乃至破產(chǎn)，農(nóng)民也越來越被邊緣化。首先，土地制度的法律基礎(chǔ)使農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式差不多還維持在自給自足的小農(nóng)形態(tài)。盡管有新技術(shù)支持，但由于以農(nóng)戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術(shù)在沒有被農(nóng)業(yè)勞動者接受和使用的情況下，就不會有任何幫助。其次，人口結(jié)構(gòu)的變化。今天的農(nóng)村青壯年紛紛涌向城市，留在農(nóng)村的基本是孤寡老幼，后者只能延續(xù)之前的生產(chǎn)方式，而無法給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入最新的觀念和技術(shù)，不能成為農(nóng)村發(fā)展和進(jìn)步的推動力量。再次，不完善的社會保障體系使農(nóng)村和農(nóng)民處于極其不利的生存狀態(tài)。現(xiàn)有的新農(nóng)合、低保、低效率的醫(yī)保、不斷向城鎮(zhèn)靠近的基礎(chǔ)教育，使得農(nóng)民成為不消費的群體，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個消極部分。

制度改革滯后阻礙了城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)與制度建設(shè)和社會建設(shè)脫節(jié)。城鎮(zhèn)化因相關(guān)制度改革的滯后而停滯不前。比如，城鄉(xiāng)戶籍管理制度將身份與資源權(quán)利相結(jié)合，它強(qiáng)調(diào)的是身份價值等級性，是城鄉(xiāng)二元體制的制度基礎(chǔ)。同時，資源的高度集中控制，導(dǎo)致了城市與農(nóng)村的分割、分治，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出層次化特征。①分治、分割的社會結(jié)構(gòu)增加了社會整合的成本，制約了城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，如果不能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，那么，城鎮(zhèn)化建設(shè)就不可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化。

總之，從地方城鎮(zhèn)化建設(shè)實踐上看，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化內(nèi)在關(guān)聯(lián)一起，因此，也就不可能在涉及城鄉(xiāng)體制的制度改革領(lǐng)域有所建樹，這成為當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸。也就是說，城鎮(zhèn)化依舊在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)當(dāng)中推進(jìn)，即城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有實質(zhì)性地觸及戶籍、土地與社保等城鄉(xiāng)二元體系，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以有效融入城市社會，由此造成城鄉(xiāng)矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉(xiāng)一體化與社會和諧發(fā)展的進(jìn)程，致使城鄉(xiāng)治理體系的重建也陷入困境之中。