瓊海實(shí)踐：城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化

中國特色的城鎮(zhèn)化，首先要進(jìn)行的是城鄉(xiāng)體制改革，亦即城鎮(zhèn)化建設(shè)要與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。原因有三：第一，中國的城鎮(zhèn)化面對一個(gè)城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)的制度事實(shí)，因此，不破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民就不可能實(shí)現(xiàn)資源的平等分配，就不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。第二，對中國來說，城鎮(zhèn)化還是一個(gè)城鄉(xiāng)治理體系的重建問題，是一個(gè)整體的制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)問題，是一個(gè)系統(tǒng)改革。反過來說，如果二者不能協(xié)調(diào)推進(jìn)，那么一個(gè)領(lǐng)域或某項(xiàng)制度的改革就不能有什么成效；如果相關(guān)政策體系不變，那么任何單項(xiàng)制度改革都難有建樹。第三，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義，就要把城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)民權(quán)利的制度保障聯(lián)系在一起。

2012年開始，瓊海實(shí)施“打造田園城市、構(gòu)建幸福瓊海”發(fā)展戰(zhàn)略，以“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”為原則，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化道路。取得明顯成效：城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合；農(nóng)民收入多樣化、身份多元化；城市品位提升，農(nóng)村的附加值不斷增加。瓊海“就地城鎮(zhèn)化”的核心是以人為本的城鎮(zhèn)化。

瓊海市在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的實(shí)踐和探索具有制度創(chuàng)新意義，走了一條獨(dú)特的或者說是具有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化道路——“就地城鎮(zhèn)化”。盡管瓊海的實(shí)踐主要得益于其他地方難以復(fù)制的自身優(yōu)勢，但瓊海的城鎮(zhèn)化探索對中國城鎮(zhèn)化建設(shè)具有如下方面的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系的突破。城鎮(zhèn)化不是要消滅農(nóng)村，迫使農(nóng)民離開農(nóng)村，向城市集結(jié)和集中。城鎮(zhèn)化也不是要消滅農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式，而是要拆除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制障礙，使城鄉(xiāng)社會(huì)得到均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。瓊海的城鎮(zhèn)化，通過加大公共財(cái)政向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜力度，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和社會(huì)服務(wù)水平達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，在尊重農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的基礎(chǔ)上，從改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件入手，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)民就業(yè)增收、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)性融合，為農(nóng)民“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了發(fā)展機(jī)會(huì)和條件。

破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化是以人為本城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。在這方面，瓊海城鎮(zhèn)化采取的實(shí)質(zhì)性措施包括加快行政服務(wù)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品向農(nóng)村覆蓋，加快城鄉(xiāng)交通、供水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，讓農(nóng)民享受到就地城鎮(zhèn)化的成果。瓊海實(shí)踐的理論意義在于：如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民能不能富裕就不是一個(gè)有意義的話題，真正的是先解決城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民富裕問題才有意義。

城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的均衡發(fā)展。瓊海的城鎮(zhèn)化，不是片面追求人口城鎮(zhèn)化率，而是追求城鄉(xiāng)相互支持、共同繁榮的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。一方面，城鎮(zhèn)化水平得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，城市的品質(zhì)得到提升，城市的治理得到改善。另一方面，農(nóng)村的“附加值”在不斷增長，農(nóng)村外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)殖產(chǎn)興業(yè)，農(nóng)民職業(yè)分化、身份多元化。同時(shí)，瓊海大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義。《國家治理》周刊最近發(fā)布的《海南省16個(gè)縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度排行榜》，瓊海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度得分89.50，排名第一。瓊海的城鎮(zhèn)化探索把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的重要手段，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民獲得了整體性的發(fā)展，為解決當(dāng)前中國“三農(nóng)”問題提供了有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

小城鎮(zhèn)建設(shè)。對幅員遼闊的中國來說，任何政策概念如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和任何政策設(shè)計(jì)如城鄉(xiāng)一體化，都必須考慮到地方性差異這一基本國情。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到，中國人口相當(dāng)大的一部分還是會(huì)居住在小城鎮(zhèn)，而且從城市化率達(dá)到70%左右的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，會(huì)有越來越多的人向往居住在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。瓊海的“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”，是在不同的文化、產(chǎn)業(yè)、生活、環(huán)境方式下，將鎮(zhèn)打造成為有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗小鎮(zhèn)，形成“一鎮(zhèn)一風(fēng)情，一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”的城鎮(zhèn)化模式。其啟示在于：從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)歷史人文生活形態(tài)出發(fā)，去推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)；只要把握城鎮(zhèn)化的本質(zhì)——人的需要和人的全面自由發(fā)展，就可以采取因地制宜的做法去實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)；小城鎮(zhèn)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的載體，小城鎮(zhèn)建設(shè)具有建構(gòu)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系意義，是中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方向。

保護(hù)農(nóng)村與重建城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體。改革開放使中國的城鄉(xiāng)社區(qū)處于劇烈的社會(huì)變遷當(dāng)中?；趥鹘y(tǒng)價(jià)值和生活方式上的社區(qū)共同體不斷地解體和分化，一方面，城市社區(qū)共同體意識(shí)淡化，社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)，社區(qū)成為一個(gè)地域性的概念，而不能成為人們向往的社會(huì)生活共同體。另一方面，農(nóng)村社區(qū)受外力沖擊處于不斷的分化和裂解中，其生活共同體和利益共同體意識(shí)不斷流失，鄉(xiāng)村社會(huì)處于解體當(dāng)中。保護(hù)農(nóng)村，就是保護(hù)作為社會(huì)生活共同體的農(nóng)村。瓊海的城鎮(zhèn)化沒有使城鄉(xiāng)社區(qū)陷入裂變甚至解體中：一方面，它保護(hù)農(nóng)村的傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式，建立在這樣基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)有牢固的共同體意識(shí)，農(nóng)村社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感就確立在傳統(tǒng)價(jià)值、集體記憶和淳樸民風(fēng)的深厚基礎(chǔ)上。另一方面，讓進(jìn)城農(nóng)民實(shí)質(zhì)性地融入城市社會(huì)生活共同體當(dāng)中，使城市社區(qū)不至于出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”。瓊海經(jīng)驗(yàn)表明，保護(hù)農(nóng)村與城鎮(zhèn)化是一個(gè)相輔相成的融合過程，它避免了城鎮(zhèn)化過程中城市社區(qū)解體和農(nóng)村社區(qū)破產(chǎn)的后果。