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大國新村
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對話研討一:當(dāng)代中國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

核心提示: 【主持人】 謝志強 中共中央黨校社會學(xué)教研室主任 【嘉賓】 楊宏山 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 施 紅 中共中央黨校發(fā)展經(jīng)濟學(xué)教研室主任 寧越敏 華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心主任 李紹榮 北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授

瓊海推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的特色——基本公共服務(wù)均等化

謝志強:本場分論壇主題是當(dāng)代中國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體,從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)結(jié)合,從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體,這些都是今天很重要的關(guān)鍵詞,下面我們圍繞這些關(guān)鍵詞,請幾位專家教授談自己的看法。

楊宏山:城鄉(xiāng)一體化是一個很大的話題,首先講講我對城市的理解,我認(rèn)為城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度聚集的地方,鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)資源就少得多,城鄉(xiāng)之間絕對的一體化,是不現(xiàn)實的。但是,如果一個國家僅僅考慮城市的發(fā)展,完全不考慮鄉(xiāng)村,這種城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略,導(dǎo)致在一些發(fā)展中國家出現(xiàn)城市像歐洲、鄉(xiāng)村像非洲的景象。

關(guān)于城鄉(xiāng)之間的關(guān)系,有幾個因素會導(dǎo)致不同的結(jié)果。首先,市場機制的作用會使得城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大。第二,區(qū)位優(yōu)勢也會使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴大,區(qū)位有優(yōu)勢的地方會率先發(fā)展,市場和區(qū)位因素一疊加,特殊區(qū)位能夠快速發(fā)展。第三,政府的因素有可能進(jìn)一步擴大城鄉(xiāng)差距,政府可以實施城市發(fā)展偏向戰(zhàn)略;政府也可以通過政策的因素,縮小或者緩和城鄉(xiāng)差距,這是現(xiàn)代國家的公共政策的因素。從這個意義上講,我認(rèn)為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,或者是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?jié)撛诘暮x是追求城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是,不能完全取消城鄉(xiāng)之間的差距。

我認(rèn)為現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是探索兩個含義:第一個含義,城鄉(xiāng)之間的權(quán)利平等,第二個是城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)均等化。我認(rèn)為,作為現(xiàn)代國家的治理來講,第一條無可厚非,雖然不能一步到位。然而,特別需要強調(diào)的是,城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)是不可能均等化的。城市的本質(zhì)屬性,從公共管理的角度來講,是優(yōu)秀的公共服務(wù)聚集的地方。農(nóng)村地區(qū),基本保障是村村通路,通郵政、通廣播、通電力、通電話等。前年我們做過的一個課題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制改革。我們提出通過刺激城市作為城鄉(xiāng)之間的橋梁和紐帶,讓城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源能夠通過節(jié)點或者是網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村地區(qū)傳遞延伸,便于農(nóng)村就地獲得。但是一直沒有找到好的案例,像北京一些地方的城鄉(xiāng)差距還是很大的。我到這里調(diào)研,看到瓊海的城鄉(xiāng)發(fā)展找到了一個好的政策工具在推進(jìn),正如前面專家講的,這個地方比較特殊,一是國家關(guān)注,二是海南推進(jìn)全域的國際旅游島建設(shè),符書記很好地把握了這個機遇。我相信今天的成果是進(jìn)行中的成果,不是最終的成果,但是之前就有制度的設(shè)計,才能看到今天顯著的初步成果。

在瓊海調(diào)研中,我看到一種新的模式,在支持城市發(fā)展的同時,它沒有將大量的公共服務(wù)資源都集中在中心城區(qū)嘉積鎮(zhèn),而是用一部分公共服務(wù)資源打造博鰲鎮(zhèn),以及潭門小鎮(zhèn),還有中原鎮(zhèn),還有塔洋鎮(zhèn),以及最邊緣的惠山鎮(zhèn),在那些地方開發(fā)旅游資源和道路,使得城鄉(xiāng)之間的信息、技術(shù)、資金、人員,包括物資流動更加便捷。我們國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是讓城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)覆蓋到全體居民。怎么覆蓋?對瓊海而言,讓大家都在嘉積鎮(zhèn)上追求更好的學(xué)校、醫(yī)院不現(xiàn)實。所以,公共財政在保證中心城區(qū)良好發(fā)展的同時,把這十幾個鎮(zhèn)也發(fā)展起來,但是分配公共服務(wù)資源也不是撒胡椒面,而是有相對集中的鎮(zhèn)區(qū)。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的短板是什么

施紅:關(guān)于大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,城市的規(guī)模越小,從經(jīng)濟學(xué)的角度來講是越不經(jīng)濟的,規(guī)模越大,經(jīng)濟度會越來越高,當(dāng)然還有GDP的發(fā)展等。當(dāng)然城市大到一定程度時會出現(xiàn)城市病。我們以前提過小城市戰(zhàn)略,后來中央提的是大中城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展?,F(xiàn)在我們說城鄉(xiāng),我們從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,再到城鄉(xiāng)一體化,我們的提法是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)是作為五個發(fā)展理念之一協(xié)調(diào)發(fā)展理念中的一個重要內(nèi)容。

我們從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的角度來看,瓊海應(yīng)該是我們值得推薦的模式,我們可以看到瓊海城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)性。從全國來看,在城市中城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的體現(xiàn)在,比如說北京人口大爆炸、交通擁擠,農(nóng)村會出現(xiàn)空心化、老齡化、留守化。就像是一個硬幣的兩面一樣,城市過度的擁擠和農(nóng)村相對的簫條,構(gòu)成了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的一個表現(xiàn)。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的短板是什么?短板是農(nóng)村。對于農(nóng)村發(fā)展,大家可能認(rèn)為重點是基礎(chǔ)設(shè)施。我覺得基礎(chǔ)設(shè)施不是最重要的。最重要的是要把鄉(xiāng)村的勞動生產(chǎn)力提起來,把農(nóng)民帶起來。瓊海的鄉(xiāng)村是靠什么發(fā)展?我想是靠一二三產(chǎn)業(yè)的融合。從全國來看,我們追求農(nóng)村的發(fā)展,土地是“分”的政策,當(dāng)初“分”的目的是吃飽肚子,就像當(dāng)年的小崗村?,F(xiàn)在我們開始強調(diào)產(chǎn)業(yè)的整合、產(chǎn)權(quán)的整合。瓊海的城鄉(xiāng)做得這么好,從瓊海推廣到整個海南省,在最弱的地方——鄉(xiāng)的發(fā)展上,它有什么特點呢?我想就是把產(chǎn)業(yè)發(fā)展了起來,讓農(nóng)民富了起來。城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)還是弱在“鄉(xiāng)”上。在鄉(xiāng)里,最弱的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只有農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了,人民富了,我們才能把人從城市擁擠的狀態(tài)解脫出來。最終的結(jié)果是大中城市和新農(nóng)村的合理分布。我們這里提出田園城市的理念,在田園城市的理念中,城和鄉(xiāng)要進(jìn)一步的融合,其涉及面可能更廣,會涉及到規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)。我想這里最重要的是產(chǎn)業(yè),沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,人會離開,去尋求高工資回報的地方。

瓊海與成都的發(fā)展路徑比較

謝志強:施教授講到了一個非常重要的概念,就是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)我們的理解,城市必須有市,沒有市場、沒有產(chǎn)業(yè)、交易、人流、物流和信息流,這個城就不稱之為城,即使建起來了,也是空城或者鬼城。在特色產(chǎn)業(yè)的打造過程中,用三句話概括瓊海就是,一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè),一鎮(zhèn)一風(fēng)情,一鎮(zhèn)一特色,產(chǎn)業(yè)是落腳點,是保障線。當(dāng)然實現(xiàn)這個目標(biāo)有多種路徑,瓊海有瓊海的做法。我想請問一下施教授,看了成都的田園城市建設(shè)和瓊海的田園城市建設(shè),同樣一個目標(biāo),同樣一個目的,它們的路徑有什么不一樣?

施紅:它們的共性就是全域規(guī)劃。把城和鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來規(guī)劃,這是非常有特色的。說到差異,海南是國際旅游島,主業(yè)已經(jīng)確定是旅游業(yè),涉及第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的融合,在建特色小鎮(zhèn)、建綠道、建公園的過程中把游客吸引進(jìn)來。如果沒有游客進(jìn)來,單靠土地,農(nóng)民的收入不會高的。對于成都來說,它的產(chǎn)業(yè)打造并沒有一個主導(dǎo)。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中,沒有像瓊海這樣突出旅游業(yè)。成都突破了田園城市的概念,要素或者資源在城和鄉(xiāng)統(tǒng)一流動。成都走的是“三集中”的模式,農(nóng)民進(jìn)到城鎮(zhèn)集中居住,土地向規(guī)模經(jīng)營集中,人進(jìn)到城市居住了以后,就業(yè)機會向城鎮(zhèn)集中。成都的“三集中”,相當(dāng)于農(nóng)村人到城里居住,要素在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模流動,這是一大特質(zhì)。瓊海是在打造一個非常好的田園生態(tài),城在公園之中,在田中,田在城中,在畫中。這樣的旅游打造是絕然不同的概念。

瓊海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

寧越敏:以前我來過瓊海兩次,當(dāng)時我們在海南有一個研究項目,對海南進(jìn)行了一次環(huán)島考察。這次我很欣喜的看到,經(jīng)過20年的大發(fā)展,瓊海的田園不僅得到保留,而且形成了瓊海經(jīng)驗。城鄉(xiāng)一體化是一個非常典型的中國命題,它的問題來源是我們長期歧視性的戶口制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元分割。田園城市的建設(shè)是一個更具有世界性的問題,田園城市的概念來自于1898年英國社會改革者霍華德寫的《田園城市》這本書。

當(dāng)前,城鄉(xiāng)一體化的工作主要有兩個方面。第一,能不能夠保證讓大多數(shù)的農(nóng)民自由地遷徙,還有遷徙后能不能定居。第二,城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,中央提出的是基本公共服務(wù),并不是指所有的公共服務(wù)。就第一個問題而言,我們長期以來不能自由遷徙定居。2014年,國務(wù)院頒布的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃只是提出了200萬人口以下的城市要逐步放開戶口,200一500萬人口是有限的放開,500萬人口以上的城市嚴(yán)格控制?;旧犀F(xiàn)在的政策是500萬人口以下的城市都要基本放開戶籍制度??梢钥吹?,新的政策是努力地實現(xiàn)農(nóng)民的遷徙自由,同時能夠使得定居成為可能。

關(guān)于基本公共服務(wù)方面,主要實現(xiàn)的是教育公平和社會保障制度的建立。這兩個方面應(yīng)該說我國都有很大的差距。推行城鄉(xiāng)一體化意味著政府的財政支出要逐年增加。中國經(jīng)濟最近幾年開始向中高速發(fā)展,這勢必對城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)帶來了新的挑戰(zhàn)。

應(yīng)該說,瓊海的“三不一就”政策很好,還有全域?qū)嵭?A級景區(qū)的政策,我個人認(rèn)為這樣的政策適合一個小政府,但是在中國地方政府承擔(dān)的職責(zé)很多。我的學(xué)生給我提供一個數(shù)據(jù),去年瓊海一般意義上的財政收入下行了9.5%,所以,我認(rèn)為在今天,如何讓城鄉(xiāng)一體化道路可持續(xù)的走下去,發(fā)展仍然是一個重要的問題。就此而言,我想瓊海已經(jīng)取得了很好的經(jīng)驗,但是仍然面臨著許多挑戰(zhàn)。第一個挑戰(zhàn)就是我剛才說的,如何使瓊海的經(jīng)驗可持續(xù)地發(fā)展下去。第二個挑戰(zhàn),來自于人口的流動。因為瓊海的吸引力大,它的外來人口,包括海南其他縣和海南以外的人口大概占10%。隨著今年瓊海機場的通航,我認(rèn)為這樣的美麗地方會吸引越來越多的人口進(jìn)入。這些人口進(jìn)來可以活躍當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場,但是治理本身也會面臨新的挑戰(zhàn)。最后,我簡單地談一下田園城市。這個概念是19世紀(jì)末針對當(dāng)時的環(huán)境、城鄉(xiāng)分割問題提出的。到了今天,人類面臨的問題不僅是環(huán)境的問題,而是全球變暖。氣候變暖會對整個地球造成氣溫的升高,對整個生態(tài)系統(tǒng)都會產(chǎn)生影響。所以,第三個挑戰(zhàn)可能是我們?nèi)绾螐奶飯@城市走向綠色城市。

城鄉(xiāng)一體化形成的標(biāo)志是什么

李紹榮:今天我們追根溯源看看城鄉(xiāng)一體化的問題究竟出在哪里。剛才提到田園城市的概念是外國人提出的,城鄉(xiāng)之間的關(guān)系是像夫妻倆要友好的相處。但是,再深入來看,城鄉(xiāng)是一個人的手和腳的關(guān)系,而不是夫妻倆的關(guān)系。整個人類社會進(jìn)入工業(yè)社會,城市收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村收入、生活水平超過了農(nóng)村,這個時候出現(xiàn)了城鄉(xiāng)如何協(xié)調(diào)的問題。城市的生產(chǎn)力提高導(dǎo)致了不協(xié)調(diào),城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的重要標(biāo)志就是城鄉(xiāng)收入的均等化,而不是我們的居住方式或者身份不一樣。我們說,農(nóng)村要城市化,并不是農(nóng)村全部變成城市,而是農(nóng)村的生產(chǎn)和經(jīng)營方式要有變化,跟現(xiàn)在城市的工業(yè)社會的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)效率一樣了,收入一樣了,生活方式一樣了,理念一樣了。瓊海把各個鎮(zhèn)變成了非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方式,但是,我們的理念是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,是不是已經(jīng)是城市化了?這個問題我們要提出來。

市場做的是什么呢?就是既通又聯(lián),城和鄉(xiāng)像一個人的手和腳,能夠協(xié)調(diào),但城鄉(xiāng)不可能是一致的,功能肯定不一樣,只是城鄉(xiāng)人口收入要均等化。我給書記提個建議,瓊??梢赃_(dá)成一個不依靠當(dāng)?shù)氐氖袌觯M(jìn)一步開拓旅游資源。剛才許光建教授提的是PPP,我們的體制可以跟它更好的結(jié)合起來。PPP是指公共部門,也就是政府與私人部門形成伙伴關(guān)系對半公共化的項目進(jìn)行經(jīng)營。我們最重要的問題是供給方不能通過市場很靈活地滿足需求的變化。我們要把農(nóng)村變成現(xiàn)代化經(jīng)營的形式,還有能夠適應(yīng)市場、開發(fā)市場、具有創(chuàng)意的人才,再和資本平衡起來,打造成能夠走向全國、走向世界的方式。這樣的話,我們的田園城市,瓊海的城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該能夠形成。

謝志強:感謝李教授的發(fā)言。城鄉(xiāng)一體化為什么是一個中國命題?因為中國二元結(jié)構(gòu)在制度上固化下來,而且城鄉(xiāng)差距越來越大,世界罕見,所以,它是中國特色,中國難題,是需要攻堅的命題。第二個問題,城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一致化,不要把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)建設(shè)得跟城市一樣,否則那么多城市和鄉(xiāng)村就沒有各自的優(yōu)勢,無法形成互補。所以,城鄉(xiāng)一體化、兩體變一體,差距要縮小,但是并不是搞成一樣,這是我小小的總結(jié) 。    

責(zé)編/張小青  美編/李祥峰

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[責(zé)任編輯:張寒]
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