在前工業(yè)時代，災難被認為是同自然本身緊密相連的，因為那時的災難主要是天災，非人力所為，人類活動并不是這些災難的誘因?，F(xiàn)代社會的風險則更多地同人類的行為相關。在《風險社會》一書中，貝克提出了“有組織的不負責任”的概念，他認為，現(xiàn)代性的出發(fā)點是控制不確定性，但是現(xiàn)代性又產生了新的不確定性，很難找到不確定性產生的確定原因。

20世紀后半期以來，人類社會進入了充滿復雜性和不確定性的時代，人類從未像今天這樣，處在一個“天災”與“人禍”隨時不期而至的環(huán)境中；也從未像今天這樣頻繁地使用諸如危機、風險等詞匯。這表明人類正生活在一個隨時可能出現(xiàn)風險的世界中，而風險的預防和治理正是人類面對的緊迫問題。

危機與危機管理

“危機管理是現(xiàn)代政府公共服務職能的重要組成部分，也是構建社會主義和諧社會的根本保證和有效途徑之一。”①

公共危機管理是公共管理的一種特殊形式，是公共管理中應對危機狀態(tài)的一種形式。雖然公共危機管理的實踐在管理實踐中長期存在，但是，把它作為一門學科來專門研究則是近些年的事情。因此，理解公共危機管理的內涵，首先需要弄清危機、公共危機的內涵。

“危機”（crisis）的概念最初來源于希臘語，普遍用于醫(yī)學領域，指游離于生死之間的狀態(tài)。后來這個詞的含義不斷擴展，它適用的對象不斷擴大，人們賦予它的含義也逐漸發(fā)生了變化?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中危機有兩個意思，一是指危險的禍根；二是指嚴重的困難關頭。

西方學者對危機給出了眾多的定義，例如，韋伯詞典將危機定義為“有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻”。綜合起來看，危機是指個人、群體或者組織以及社會正常的生存秩序、發(fā)展進程等由于某種原因，通常是突發(fā)事件的出現(xiàn)，而受到破壞，嚴重威脅正常的生存與發(fā)展的狀態(tài)。危機之所以出現(xiàn)是因為正常的生存秩序和發(fā)展進程受到破壞，嚴重威脅到正常的生存與發(fā)展，而不是造成一般的負面影響。危機通常是與突發(fā)事件相聯(lián)系的，因此，在一定意義上突發(fā)事件成為危機的代名詞。②

危機管理（crisis management, CM）概念是美國學者于20世紀60年代提出的。對于危機管理的定義，中外學者從不同的學科背景出發(fā)，闡述了不同的看法。如美國危機管理專家史蒂文·芬克（Steven Fink）認為，危機管理是對于組織前途轉折點上的危機，有計劃地挪去風險與不確定性，使組織更能掌握自己前途的藝術。中國學者魏加寧認為，危機管理是對危機進行管理，以達到防止和回避危機，使組織或個人在危機中得以生存，并將危機所造成的損失限制在最低限度的目的。

危機管理在西方最早主要用于軍事和外交，自20世紀60年代中期開始，越來越多的學者開始重視危機管理的研究，并產生了一系列重要成果。對危機及危機管理理論的研究最初主要是分析政治危機，當時危機研究的目的主要是探索政治危機的根源、尋找處理和應對政治危機、維護政治穩(wěn)定或促進政治變革的方法。到了20世紀70~80年代，西方危機管理的研究出現(xiàn)了一次高潮，研究領域從政治領域向經(jīng)濟、社會領域擴展，從自然災害領域向公共危機管理領域擴展；同時，隨著政治學、經(jīng)濟學、社會學、管理學、心理學及博弈論等相關學科的發(fā)展壯大以及立體分層方法的運用，公共危機管理的研究有了厚實的理論基礎做鋪墊和豐富的分析工具做支撐，危機管理成為一門學科，形成了企業(yè)危機管理和公共危機管理兩個既獨立發(fā)展又相互融合的學科分支。

突發(fā)公共事件處置是危機管理的重要內容

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人，其潛在的破壞也不可忽視，如果處置不當對公眾的社會信任、社會秩序的穩(wěn)定都會帶來長遠的負面影響。突發(fā)公共事件的頻發(fā)也是風險社會的重要表現(xiàn)，在國外，突發(fā)公共事件一般稱為危機事件、災難事件，突發(fā)公共事件處置屬于危機管理、公共危機管理范疇，近些年越來越受到廣泛重視。

當前危機管理的一個重要趨勢是從對危機的被動應對轉為積極的預警，包括對危機的確認、對危機的分析與評估、對危機的監(jiān)控等一系列活動。實行危機預警的目的在于防范危機。這需要政府在日常的管理中，建構一整套運行順暢的信息獲取系統(tǒng)。及時收集、傳遞和共享信息，能夠紓緩危機，降低危機的損害。更重要的是，一旦出現(xiàn)災難和危機，信息溝通和交換可以保證政府做出及時和準確的決策，協(xié)調應對危機的行動。因此，有效地監(jiān)測、收集、梳理和傳遞危機爆發(fā)前的異常信息是危機預警的重點。將危機預防作為危機管理的首要職能，無疑是化解危機既簡便又真正成本低廉的辦法。

針對危機發(fā)展的不同階段，學者們提出了與之相對應的管理策略。

芬克最早提出了危機管理的四階段論，即潛伏期、爆發(fā)期、善后期、解決期，他提醒危機管理人員要“注意危機發(fā)生之前的潛伏征兆，大部分的危機并非憑空出現(xiàn)，而是有病源可循”。

清華大學教授薛瀾等人的研究顯示：一個國家發(fā)展到人均GDP500~3000美元時，往往也是人口、資源、環(huán)境、效率與公平等社會矛盾較為嚴重的瓶頸時期，比較容易造成社會失序、經(jīng)濟失調、心理失衡等問題，形成一些不穩(wěn)定的因素⑥。目前中國就正處于這樣的階段，特別是突發(fā)公共事件頻發(fā)給社會生活帶來了方方面面的震蕩和損害?，F(xiàn)實的推動使中國突發(fā)公共事件的危機管理在理論和實踐層面的推進都刻不容緩。

圖2-1 危機管理過程示意圖④

希斯曾用一個簡單的幾何圖形來描述完整的危機管理過程（如圖2-1所示）。在圖中，左邊兩個象限代表危機管理的溝通活動，而右邊兩個象限表示危機管理的行為構成；上面兩個象限反映的是開始清理危機事件的初期階段，以生理上可見的影響為主，而下面兩個象限反映的是恢復管理時期，在該階段精神影響更加突出。反應和恢復管理中強調的重點是公眾認知。其中需要說明的是危機管理中針對的是利益相關者，因為在危機的不可預見的影響中，我們需要對每一利益相關群體進行分析，才能做出相對準確的判斷，從而降低不確定性。

危機管理過程示意圖有助于管理者從總體戰(zhàn)略高度對突發(fā)公共事件進行危機管理。管理者應該考慮如何減少危機情境的發(fā)生，如何做好危機管理的準備工作，如何規(guī)劃以及如何培訓有關人員以應對危機局面（或從中很快復原）。這四個方面構成了基本的危機管理。突發(fā)公共事件發(fā)生時，公共部門應采取一系列有助于公民和環(huán)境恢復秩序的措施。這些措施包括:預測和識別可能遭受的危機，采取預防措施，阻止危機發(fā)生，并盡量使危機的不利影響最小化的系統(tǒng)過程，目的是通過提高公共部門對危機發(fā)生的預見能力和危機發(fā)生后的救治能力，及時、有效處理危機，減少損失，恢復社會穩(wěn)定和公眾對公共部門的信任。危機管理的重點在于：危機信息的獲取和預警，危機的準備與預防；危機的控制與回應；危機后的恢復與重建；持續(xù)不斷的學習與創(chuàng)新。⑤

總體來說，突發(fā)公共事件的危機管理著眼于以下四個主要方面：

一是應急性。由于突發(fā)公共事件都是突然爆發(fā)的，這就要求政府在最短的時間內采取最有效的手段控制危機事態(tài)的蔓延，保護生命財產安全，維護社會穩(wěn)定。

二是持續(xù)性。突發(fā)公共事件的應對和處置是一個包括危機前、危機中和危機后的持續(xù)過程，這就要求不僅要做好危機中的處理工作，還要做好危機預警和危機善后處理工作，任何一個環(huán)節(jié)都不能馬虎。

三是復雜性。由于突發(fā)公共事件發(fā)生的突發(fā)性、不確定性等因素，所以其處置具有更大的復雜性，各個部門要形成聯(lián)動，密切合作，采取盡量適當?shù)姆椒ㄌ幚砦C。

四是特殊性。每個突發(fā)公共事件都有其特殊的背景、發(fā)生過程和處理方法，不存在適用一切危機管理的普遍法則，所以，在處理突發(fā)公共事件時，要根據(jù)不同的情境對危機事件采取不同的處理方法。

風險社會治理重在突發(fā)公共事件的應對與處置

在經(jīng)濟全球化、社會復雜化和自然環(huán)境不斷惡化的今天，突發(fā)公共事件已由非常態(tài)的偶發(fā)轉變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，成為風險社會治理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。

突發(fā)公共事件應對能力是風險社會治理水平的體現(xiàn)。企業(yè)、政府部門或其他組織都是危機管理的主體，進行危機管理的目的在于消除或降低危機所帶來的威脅和損失。突發(fā)公共事件的應對和處置需要各方協(xié)作配合，也考驗著危機管理機構、體系的完備和處理技巧與水平，因而突發(fā)公共事件應對和處置水平的強弱反映一個社會危機管理能力大小、水平高低。

突發(fā)公共事件應對與處置能力的提升，危機管理體系的改進常常是某類新型事件的“應激”結果—新情況超乎體系應對能力，通過事中經(jīng)驗積累和事后反思推動體系的革命化發(fā)展。

以美國、英國、日本和俄羅斯為例，它們在全球經(jīng)濟和地緣政治中扮演著重要角色，其國內與國際的利益關系更加復雜，所遭遇的突發(fā)公共事件相較其他國家也更加頻繁。盡管各國文化背景和國情不同、發(fā)展程度也不盡相同，但是，這些國家在突發(fā)公共事件應對和處置上卻表現(xiàn)出較強的相似性。

一方面，美、英、日、俄四國都建立并不斷完善專業(yè)處置機構或處置體系，保證面對突發(fā)公共事件這類公共危機時，能夠有機構或體系從社會整體利益出發(fā)承擔處置責任，并且能展開有效的專業(yè)處置。在處置機構的具體運行的方式上，各國略有不同。美國與俄羅斯設立了長期性的專業(yè)處置機構—美國聯(lián)邦應急管理署、俄羅斯緊急情況部。其常設專業(yè)機構在處置中的專業(yè)化優(yōu)勢毋庸置疑，但維持其運轉的經(jīng)費較高。但是，相對于公共危機可能給社會造成的破壞和損失，這樣的投入仍然值得的。英國、日本則采用建設專門處置體系的辦法，不單獨設立專門機構來“備戰(zhàn)”，而是設計出一套突發(fā)公共事件中能將各機構凝聚一體進行處置的體系，平時各部門從事日常工作，但在突發(fā)公共事件爆發(fā)后，各部門能立刻按照規(guī)劃組合在一起運作，這種模式節(jié)約資源，但在專業(yè)性上略遜于美國與俄國模式。

另一方面，美英日俄各國還通過立法的方式建立起規(guī)范化進行突發(fā)公共事件處置的保障體系。危機管理重在預先準備，并且這種準備不是隨機的，而是有章可循。為了達成這種效果，不論是海洋法系的英國、美國，還是大陸法系的法國、俄羅斯，都有針對突發(fā)公共事件處置的成文法，以保證處置和應對的穩(wěn)定性和責任的可追究性。1974年的美國《聯(lián)邦災難救濟和突發(fā)事件救助法》、2004年《英國突發(fā)事件應對法》、1961年日本的《災害對策基本法》、2001年《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》等法律都明確了突發(fā)公共事件的性質和各方責任，避免了危機處置的盲目與混亂，也讓民眾能夠感受到一切盡在掌控中而有利于恢復秩序。各國都根據(jù)自身情況在立法側重點上做出調整。

在突發(fā)公共事件的應對和處置中，這些國家的具體做法主要表現(xiàn)出四個特點，與現(xiàn)代危機管理特征和社會治理要求相一致。

一是強調常態(tài)管理。將突發(fā)公共事件或危機事件的應對與處置作為社會常態(tài)管理的措施，科學認識突發(fā)公共事件的發(fā)展階段，積累處置經(jīng)驗，合理分配處置資源，提高處置效率，讓處置機構能夠遇事不驚，沉穩(wěn)應對。

二是強調動態(tài)調整。發(fā)達國家和主要大國在把握突發(fā)公共事件規(guī)律的同時也都認識到突發(fā)事件復雜而多變的特征。在實際處置中，各國一方面確保處置原則和程序的基本穩(wěn)定，另一方面則結合事件不同特點和出現(xiàn)的新問題，積極、靈活地調整策略，動態(tài)化地應對和處置危機。

三是強調協(xié)同配合。政府主導、多方參與已成為現(xiàn)代社會治理的重要特點。以西方發(fā)達國家為主要代表，在突發(fā)公共事件處置流程中明確了社會各方所應承擔的責任和義務，建立了便于合作的協(xié)同處置流程，引入社會多方面的參與，在保持政府適度管控的前提下，提高了突發(fā)公共事件的處置效率和社會參與共同管理的意識。

四是強調危機溝通。國外把危機管理也叫做危機溝通，即通過與社會各方的溝通交流來達成處置和應對效果，主要是在輿論層面做工作。實際上，輿論在每一起突發(fā)公共事件中都潛在地發(fā)揮著巨大作用。正因為如此，輿情應對在突發(fā)公共事件處置中受到各國的高度重視。

新媒體加大了突發(fā)公共事件處置的復雜性。研究者普遍認為，媒體是突發(fā)公共事件風險的重要放大站。突發(fā)公共事件風險是在日常生活中以媒體、個人經(jīng)驗和生活閱歷、本人記憶、道德信念以及個人判斷的話語為依據(jù)而建構起來的。媒體不僅傳遞風險信息，而且建構著它們；媒體的風險報道是風險放大的主要驅動因素，在風險認知和風險行為塑造過程中發(fā)揮重要作用，影響著風險評估、風險控制、風險治理等環(huán)節(jié)，媒體既是形成風險認知的核心，也是解釋人們風險行動的核心。隨著網(wǎng)絡媒體為代表的新媒體的普及和發(fā)展，新媒體對公共危機管理、對突發(fā)公共事件處置的各重點要素和各關鍵環(huán)節(jié)產生了深遠的影響，政府部門需要認真研究應對。在新媒體環(huán)境下，信息傳播具有很強的交互性，任何人都可以通過新媒體將信息方便迅捷地傳播至社會的各個角落。

從危機的發(fā)展周期來看，隨著網(wǎng)絡媒體等新媒體的廣泛應用，公共危機管理的階段性特征有了新的變化，危機的潛伏期與爆發(fā)期的界限逐漸模糊。由于新媒體信息傳播的及時性，許多突發(fā)公共事件信息在傳播后，公眾可能己經(jīng)迅速對事件做出了推測或判斷，并利用新媒體迅速交流意見，形成強大的信息規(guī)模效應和輿論聲勢。因此，突發(fā)公共事件根本就沒有潛伏期，突發(fā)公共事件一旦爆發(fā)，便會在短時間內被廣大民眾知曉。

從危機應對與輿論引導來看，網(wǎng)絡媒體等新媒體具有較強的群體暗示和群體感染機制，并體現(xiàn)出了較強的群體集合行為特征，即：集合行為中傳播的一個重要部分是與信息相伴隨的情緒或感情，這種情緒和感情通過群體暗示和感染機制不斷得以加強，就容易形成某種導向。突發(fā)公共事件信息一旦通過網(wǎng)絡媒體等新媒體進行傳播，意見領袖最初的評論很容易影響受眾，形成先入為主的導向，并且產生一定數(shù)量的“一致意見支持群體”，他們之間相互呼應、相互支援。政府部門在危機事件發(fā)生后發(fā)布的官方消息和開展的輿論引導，如果與“一致意見支持群體”原有的猜測和設想不一致，他們就會對政府部門發(fā)布信息的真實性和準確性產生質疑。在新媒體環(huán)境下，突發(fā)公共事件處置手段需要更加豐富和多樣化。政府部門在突發(fā)公共事件處置過程中，要充分認識網(wǎng)絡媒體等新媒體的重要性，加強網(wǎng)絡輿情的應對與處置；要注重危機快速反應機制的建立，及時發(fā)布權威信息，避免危機的進一步激化；要注重網(wǎng)絡媒體等新媒體的適度監(jiān)管，開展有效的輿論引導；在應對處置中要注重新媒體手段的充分運用，及時消除危機的不良影響。

突發(fā)公共事件應對已成為提升國家治理能力的突破口。我國既遇到了其他國家在高速發(fā)展階段所遇到的類似問題，也因為自身國情特點，遭遇到一些獨有的問題：

首先，各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件屢屢發(fā)生，除傳統(tǒng)突發(fā)事件外，新的非傳統(tǒng)突發(fā)事件不斷凸顯，包括能源危機、智能犯罪、恐怖主義、販毒走私，嚴重傳染性疾病、環(huán)境安全、經(jīng)濟金融安全和信息安全等。

其次，全球化發(fā)展使人際之間、地區(qū)之間、國與國之間聯(lián)系日趨緊密，突發(fā)公共事件影響不再局限于一時一地。各個地區(qū)乃至整個地球愈益成為一個有機的整體，彼此之間的聯(lián)動性大為增強，使得有些突發(fā)性公共事件的擴散力和影響力迅速增大。

再次，我國正進入經(jīng)濟社會發(fā)展加速轉型的關鍵階段，既是黃金發(fā)展時期，又是矛盾凸顯期，許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，社會矛盾多樣化與社會控制力下降之間的矛盾不斷激化凸顯。

最后，媒介技術的發(fā)展正在改變我國輿論生成模式。互聯(lián)網(wǎng)的普及，手機網(wǎng)民規(guī)模增長，個人向社會傳播的能力被強化，進入了“人人都有麥克風”的時代，多元化的思潮和個人化的訴求不斷凸顯，民眾維權與表達意識不斷提升，讓輿論場更加復雜，矛盾在突發(fā)公共事件中經(jīng)輿論場放大后集中爆發(fā)。以上原因的綜合作用，給中國社會帶來威脅的危機事件呈增長態(tài)勢。

2007年11月《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式實行，用法律形式明確了突發(fā)公共事件的內涵，對應急管理體制作出規(guī)定，提出了我國突發(fā)事件的應對策略與方式方法，包括堅持效率優(yōu)先，賦予政府多項應急權力；設置八條“高壓線”，約束政府履行職責；限制和保護相統(tǒng)一，最大限度保護公民權利；早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預警：不得遲、謊、瞞、漏報突發(fā)事件信息；應急信息主動公開，政府須統(tǒng)一準確及時發(fā)布相關信息；編造傳播有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或應急處置工作虛假信息將被處罰；宣布緊急狀態(tài)須由全國人大常委會或國務院決定。

與世界其他國家一樣，中國的社會治理與危機管理也是在突發(fā)公共事件的實際處置與應對過程中不斷發(fā)展與成熟的。近十年來，我國突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，許多地區(qū)、部門都受到突發(fā)公共事件的困擾，在實踐中，有的地區(qū)、部門處理得比較好，有的處理得不好或者不夠好。由于缺乏經(jīng)驗，一些政府部門、單位在處置突發(fā)公共事件中，措施不當、應對不力，不僅未能解決好問題，反而引發(fā)了更加嚴重的輿論“次生災害”。一些地方在處置突發(fā)公共事件時陷入“怕、躲、捂、壓、蓋、刪”的怪圈。但近年來，這種情況有所改觀，各地突發(fā)事件應對能力均有所提升，一些中西部地區(qū)甚至有了較大提升。

突發(fā)公共事件處置與應對是一個需要在實踐中不斷遭遇問題、發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題、解決問題、積累經(jīng)驗的過程。各地政府和相關機構不斷總結突發(fā)公共事件處置與應對的經(jīng)驗和教訓，不斷探索、改進、提高。黨的十八屆三中全會明確提出要創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式。突發(fā)公共事件應對和處置正在成為推進我國制度創(chuàng)新和改進社會治理的突破口，是探索危機管理的主戰(zhàn)場。

（本文系2011年度國家社科基金重大項目“突發(fā)公共事件輿情應對與效果評估信息平臺建設研究”結項成果之一，項目編號：11&ZD025；項目負責人：官建文；本文執(zhí)筆：官建文、李黎丹、王培志）

【注釋】

①溫俊萍：“試析和諧社會視角下的政府危機管理”，《毛澤東鄧小平理論研究》，2008年第4期。

②龔維斌：“公共危機管理的內涵及其特點”，《西南政法大學學報》，2004年第5期。

③薛瀾，張強，鐘開斌：《危機管理：轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，北京：清華大學出版社，2003年。

④［美］羅伯特·希斯：《危機管理》，王成、宋炳輝譯，北京：中信出版社，2001年，第31頁。

⑤張成福：“公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇”，《中國行政管理》，2003年第7期。

責編/王坤娜