國(guó)家行政學(xué)院教授　丁元竹

【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升和綜合國(guó)力的不斷加強(qiáng)，政府加大了科研經(jīng)費(fèi)投入，但科研經(jīng)費(fèi)管理體制的不完善，使得科研創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制未能達(dá)到預(yù)期效果。文章基于對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理失范的歷史性回顧的基礎(chǔ)上，提出通過(guò)將科研經(jīng)費(fèi)管理的創(chuàng)新性與分配性有機(jī)結(jié)合，同時(shí)注重科研規(guī)律和嚴(yán)格分類管理，讓科研中的“人”與“物”回歸本位。

【關(guān)鍵詞】科研經(jīng)費(fèi)　體制創(chuàng)新　科研規(guī)律　分類管理

【中圖分類號(hào)】G30                        【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

建設(shè)創(chuàng)新型世界科技強(qiáng)國(guó)是黨中央在新時(shí)期新形勢(shì)下作出的重大戰(zhàn)略部署，落實(shí)好這一戰(zhàn)略部署關(guān)鍵在人才，而人才的培養(yǎng)與成長(zhǎng)關(guān)鍵在體制和環(huán)境。黨中央高度重視科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革和創(chuàng)新，把創(chuàng)新性和分配性擺在科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革和創(chuàng)新的重要位置。2016年5月30日，習(xí)近平總書記在“三會(huì)”講話中要求，要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)。這就進(jìn)一步明確：科研經(jīng)費(fèi)管理體制的最終目的是推動(dòng)科研創(chuàng)新。創(chuàng)新是目的，是目標(biāo)，分配性是手段，是工具。分配性必須服務(wù)于創(chuàng)新性，這個(gè)關(guān)系必須擺正，不能本末倒置。2016年1月8日，李克強(qiáng)總理在國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)的講話中也指出，要加快改革科技成果產(chǎn)權(quán)制度、收益分配制度和轉(zhuǎn)化機(jī)制，激發(fā)科技人員持久的創(chuàng)新動(dòng)力。

科學(xué)精神、物質(zhì)刺激和管理失范歷程回顧

中國(guó)科研體制及經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)歷了這樣的歷史軌跡：20世紀(jì)80年代，一代從文革中走過(guò)來(lái)的年輕人在改革開(kāi)放的感召下，在馬克思那句“在科學(xué)上沒(méi)有平坦的大道,只有不畏勞苦沿著陡峭山路攀登的人，才有希望達(dá)到光輝的頂點(diǎn)”的至理名言激勵(lì)下，滿懷激情、奮發(fā)圖強(qiáng)、大膽探索、不畏權(quán)威、追求科學(xué)、追求真理。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代后期，拜金主義撕碎了不少人向科學(xué)高峰攀登的理想，再加上教育體制和科研體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期，“造導(dǎo)彈的不如賣茶葉蛋的”，腦體倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重，大大傷害了科研人員的積極性和創(chuàng)造性，一些科研院所的研究人員或者紛紛離職下海、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)，或者遠(yuǎn)渡重洋，奔走他鄉(xiāng)，一時(shí)間，我國(guó)的教育和科研發(fā)展遭遇各種困難。這中間也不能否認(rèn)由計(jì)劃體制逐步向市場(chǎng)體制過(guò)渡過(guò)程中，一些舊體制機(jī)制不再適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)的要求，新的體制還沒(méi)有建立起來(lái)，一些個(gè)人、組織在摸索中前進(jìn)，不免出現(xiàn)一些不符合原有體制的行為，對(duì)此，必須用歷史的眼光，實(shí)事求是，既不要忘記歷史的教訓(xùn)，又要向前看。改革和創(chuàng)新就是要突破原有的制度框架，尋求新的發(fā)展空間。

20世紀(jì)末期和21世紀(jì)初期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升和綜合國(guó)力的不斷加強(qiáng)，政府加大了科研經(jīng)費(fèi)投入，一些研究機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)充足，但人才青黃不接。再后來(lái)，由于科研經(jīng)費(fèi)管理體制不完善，報(bào)銷制度存在問(wèn)題，科研經(jīng)費(fèi)管理中衍生了大量的腐敗。

在創(chuàng)新性與分配性有機(jī)結(jié)合中突出“人”與“物”

當(dāng)前進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)管理體制，既不是要回歸一度曾經(jīng)的經(jīng)費(fèi)管理無(wú)序狀態(tài)，也不是簡(jiǎn)單地“松綁”某幾個(gè)財(cái)務(wù)制度，而是要從創(chuàng)新性與分配性入手，在堅(jiān)持創(chuàng)新性和分配性的基礎(chǔ)上，通過(guò)科研成果的質(zhì)量評(píng)價(jià)，把科研活動(dòng)放在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中通盤考量，把科研人員作為重要的生產(chǎn)力在整個(gè)國(guó)家發(fā)展中進(jìn)行布局，從推動(dòng)整個(gè)收入分配體制改革著眼，從明確科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)入手，精細(xì)設(shè)計(jì)包括科研人員在內(nèi)的收入分配體制，完善和發(fā)展我國(guó)收入分配制度和科研經(jīng)費(fèi)管理新體制，讓創(chuàng)新者有回報(bào)、有信心、有動(dòng)力。

推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)體制改革必須處理好創(chuàng)新性和分配性之間的關(guān)系。所謂創(chuàng)新性是指科學(xué)研究項(xiàng)目必須有所發(fā)現(xiàn)、有所發(fā)明、有所創(chuàng)造、有所貢獻(xiàn)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、造福人類的巨大力量；所謂分配性是指科研人員應(yīng)該從自己的科研成就中得到經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)尊重、心理滿足，從而激發(fā)每個(gè)社會(huì)成員，尤其是科研工作者的積極性和創(chuàng)造性。若是從這兩個(gè)視角來(lái)看當(dāng)前的科技創(chuàng)新和科研經(jīng)費(fèi)管理，還是存在大量亟待解決的問(wèn)題的：一是一些課題缺乏創(chuàng)新性，落入申請(qǐng)課題、完成課題、簡(jiǎn)單鋪攤子、上規(guī)模、重復(fù)勞動(dòng)、重復(fù)建設(shè)的惡性循環(huán)，甚至存在相互抄襲現(xiàn)象，究其原因就在于缺乏創(chuàng)新性評(píng)價(jià)和嚴(yán)格的管理體制機(jī)制。二是相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，沿用簡(jiǎn)單投入的發(fā)展思路來(lái)推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重固定資產(chǎn)投入，輕技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，在社會(huì)領(lǐng)域重設(shè)施設(shè)備建設(shè)投資，輕服務(wù)人員培養(yǎng)和使用，以致使投入的資金不能形成現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)，造成設(shè)施設(shè)備的閑置和浪費(fèi)，在科研領(lǐng)域的情況也差不多，存在重論文發(fā)表，輕科研成果轉(zhuǎn)化問(wèn)題。三是由于財(cái)務(wù)制度和審計(jì)制度需要進(jìn)一步完善，大量科研人員的付出得不到應(yīng)有的激勵(lì)和回報(bào)，科研人員缺乏積極性和創(chuàng)造性。目前，大量科研經(jīng)費(fèi)花不出去與科研人員不作為現(xiàn)象并存，且有加重的趨勢(shì)。這個(gè)問(wèn)題若不能很好地解決，可能會(huì)影響整個(gè)國(guó)家創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。四是確實(shí)也有一部分科研人員缺乏職業(yè)精神，缺乏對(duì)自己成果的嚴(yán)格要求和精益求精的態(tài)度，造成科研成果粗制濫造、造成了大量科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。五是不能把所有項(xiàng)目都理解成高效的，管理體制也不完全是高效的，尤其是那些戰(zhàn)略性、思想性、前沿性的項(xiàng)目。六是官本位的科研管理體制對(duì)于科研人員積極性的扼殺也不能忽視。

沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新性是難以實(shí)現(xiàn)的。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家特納指出，“激勵(lì)仍是很重要的……如果沒(méi)有任何激勵(lì)，我們將面臨經(jīng)濟(jì)衰退和純粹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那樣的停滯。”激勵(lì)機(jī)制是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是現(xiàn)代科研體制的重要組成部分?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)由兩個(gè)部分組成，一是分配性，二是創(chuàng)新性。嚴(yán)格說(shuō)，分配性和創(chuàng)新性之間沒(méi)有明確的界限，最成功的經(jīng)濟(jì)是把分配性和創(chuàng)新性有機(jī)結(jié)合起來(lái)。讓生產(chǎn)者和生產(chǎn)的組織者都能夠在創(chuàng)新中獲得最大限度的收益，并通過(guò)這種收益進(jìn)一步激發(fā)他們的創(chuàng)造活力，這是經(jīng)濟(jì)體制的核心。同樣也可以用這樣的視角來(lái)分析現(xiàn)行的科研管理體制，創(chuàng)新性和分配性也是科技創(chuàng)新體制設(shè)計(jì)的核心?，F(xiàn)實(shí)的情況是，科研人員社會(huì)地位不高，經(jīng)濟(jì)收益與其付出不匹配，導(dǎo)致他們?nèi)狈?chuàng)造性、積極性和主動(dòng)性。

分配制度若設(shè)計(jì)不好也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分化，一度在高校和科研機(jī)構(gòu)大行其道的科研老板就是一例。無(wú)論在科研領(lǐng)域，還是在政府管理領(lǐng)域，都曾有過(guò)這樣的現(xiàn)象：個(gè)別人把國(guó)家利益部門化，部門利益?zhèn)€人化。這也是當(dāng)前國(guó)家為什么要加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的原因之一。如何在“放”和“收”之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，是當(dāng)前完善和發(fā)展科研經(jīng)費(fèi)管理體制中必須拿捏好的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

一個(gè)社會(huì)要想發(fā)展，必須把建立激勵(lì)機(jī)制擺在重要位置。假如沒(méi)有市場(chǎng)對(duì)組織或個(gè)人進(jìn)行激勵(lì)或制裁，使他們關(guān)心其產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，那么，人們將不會(huì)再關(guān)心其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，這將成為整個(gè)社會(huì)的一個(gè)普遍傾向。在發(fā)揮改革作為發(fā)展強(qiáng)大動(dòng)力的探索中，如何在根除舊的、不利于市場(chǎng)機(jī)制的腐敗現(xiàn)象的同時(shí)，建立起正面的激勵(lì)機(jī)制是尋求持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要任務(wù)。如何在對(duì)全社會(huì)的激勵(lì)和抑制個(gè)別人利用權(quán)力掠奪社會(huì)資源之間找到一個(gè)分界點(diǎn)，在當(dāng)前，這需要把通過(guò)項(xiàng)目、資金形成的有利于推動(dòng)科研創(chuàng)新的方案與由社會(huì)紐帶組成的，通過(guò)社會(huì)壓力帶來(lái)的社會(huì)約束有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

把“人”與“物”統(tǒng)一在科研規(guī)律和嚴(yán)格分類管理基礎(chǔ)上

2016年5月25日，在黨中央召開(kāi)的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)座談會(huì)上，習(xí)近平總書記說(shuō)到，這是一個(gè)需要理論而且一定能夠產(chǎn)生理論的時(shí)代，這是一個(gè)需要思想而且一定能夠產(chǎn)生思想的時(shí)代。中華民族偉大復(fù)興需要偉大思想和偉大思想家。偉大思想家的培養(yǎng)不是按照時(shí)間計(jì)算的，也不是簡(jiǎn)單地通過(guò)市場(chǎng)手段和行政手段就可以培養(yǎng)出來(lái)的，必須遵循哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，努力創(chuàng)造產(chǎn)生偉大思想和偉大思想家的客觀環(huán)境和條件。

科研，尤其是哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科研，又不能完全等同于經(jīng)濟(jì)行為?？茖W(xué)研究，尤其是重大戰(zhàn)略性和自然科學(xué)中的前沿理論與技術(shù)的研究以及思想探索需要寬松的研究環(huán)境，不斷地探索和試錯(cuò)、試驗(yàn)，要遵循科學(xué)研究的規(guī)律。另外，科研人員需要有科學(xué)精神和科學(xué)探索的興趣，這是科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和要求。這又涉及到了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定難度。換句話說(shuō)，不能簡(jiǎn)單地將科研成果的評(píng)價(jià)年度化、數(shù)量化。最近媒體上熱烈討論的河北科技大學(xué)副教授韓春雨用極少的研究經(jīng)費(fèi)和10年的時(shí)間提出了世界一流的生物基因修飾新技術(shù)，引發(fā)了人們對(duì)現(xiàn)行的研究評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的討論?？茖W(xué)研究需要激勵(lì)機(jī)制，但不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，也包括社會(huì)的激勵(lì)機(jī)制和個(gè)人興趣愛(ài)好的培養(yǎng)?？茖W(xué)研究既有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的特性，也有基本公共服務(wù)的特性，前者更需要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，后者需要國(guó)家從長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略層面給予支持?？蒲许?xiàng)目既要和經(jīng)費(fèi)掛鉤，也要和國(guó)家戰(zhàn)略、個(gè)人愛(ài)好掛鉤，都要兼顧。

當(dāng)前建立高效的科研經(jīng)費(fèi)管理體制必須定位科研經(jīng)費(fèi)的屬性，從長(zhǎng)期的制度完善和發(fā)展著眼，從短期的激發(fā)科研人員積極性入手，推動(dòng)這項(xiàng)工作走出僵局。一是管理好科研經(jīng)費(fèi)要與整個(gè)國(guó)家的收入分配體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把科研體制改革與行政體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，明確科研人員的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位，明確科研人員的行為規(guī)范，培育科研人員的職業(yè)主義精神。需要跳出科研經(jīng)費(fèi)管理本身，進(jìn)一步深化包括所有科研人員在內(nèi)的收入分配體制改革。建立不同于公務(wù)員的科研人員和科研經(jīng)費(fèi)管理辦法、職業(yè)規(guī)范和職業(yè)精神。徹底破除科研領(lǐng)域的“官本位制度”。二是長(zhǎng)期需要通過(guò)完善整個(gè)收入分配體制來(lái)激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性。科研人員作為社會(huì)創(chuàng)新的主力軍應(yīng)該得到全社會(huì)的尊重，包括不斷提升其經(jīng)濟(jì)地位。三是短期內(nèi)，在整個(gè)收入分配制度沒(méi)有改革到位的前提下，要按照按勞分配的原則，根據(jù)科研人員的付出和產(chǎn)出，建立多勞多得的收入分配制度，激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性。當(dāng)前科研人員不敢花錢和不愿意做事實(shí)際上是其在過(guò)渡時(shí)期一種無(wú)所適從的表現(xiàn)。四是國(guó)家要建立基礎(chǔ)科學(xué)、哲學(xué)人文等不同類型的科研項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對(duì)于基礎(chǔ)性和思想性較強(qiáng)的自然科學(xué)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由國(guó)家資助支持，不限時(shí)間，給予研究者足夠的時(shí)間和空間去研究、思考、想象、創(chuàng)造，并建立與之相適應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于應(yīng)用性研究則可以采取購(gòu)買等方式支持，這里也包括正在實(shí)施的國(guó)家高端智庫(kù)研究項(xiàng)目。對(duì)智庫(kù)項(xiàng)目要建立不同于基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，更多的研發(fā)活動(dòng)是大企業(yè)而不是小企業(yè)開(kāi)展的。國(guó)家是比任何公司大的多的組織，政府在研發(fā)方面承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)是必要的。在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的研發(fā)戰(zhàn)略中，更需要政府發(fā)揮重大作用。一般說(shuō)來(lái)，大規(guī)模研發(fā)成本很高、風(fēng)險(xiǎn)很大，研發(fā)結(jié)果的不確定性也很高，企業(yè)更愿意把資金投向現(xiàn)有的技術(shù)改造和創(chuàng)新，而不是前沿技術(shù)。20世紀(jì)30年代，美國(guó)聯(lián)邦政府投入全部研發(fā)中的資金大約占到30%，到第二次世界大戰(zhàn)以后上升到了60%以上，嚴(yán)格說(shuō)，幾乎是政府促成了喬布斯的智能手機(jī)的成功，如互聯(lián)網(wǎng)、地理信息系統(tǒng)、觸摸屏顯示器以及最新的SIRI語(yǔ)音助手等等。五是要建立高效的科研經(jīng)費(fèi)管理體制，中國(guó)必須進(jìn)行科研管理領(lǐng)域的革命性變革，由粗放式管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理。首要任務(wù)是解放思想，細(xì)化科研項(xiàng)目，不能對(duì)千變?nèi)f化、各不相同的科研領(lǐng)域和科研人員采取千篇一律、想當(dāng)然的管理模式，不斷提升科研管理精確性水平。六是創(chuàng)建高效的科研經(jīng)費(fèi)管理體制，要在短期管理和長(zhǎng)期治理之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，努力解決好目前陷入僵局的科研經(jīng)費(fèi)使用局面，把科研人員從不作為、不敢花錢等困局中解放出來(lái)，積極投身于科技創(chuàng)新中去，順利實(shí)現(xiàn)黨中央提出的建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。