公眾參與還是公民協(xié)商：地方行政改革的結(jié)構(gòu)約束

在更廣的范圍，D縣改革還涉及到政-社關(guān)系調(diào)整。轄區(qū)內(nèi)的人們對政府而言，是群眾(相對干部而言)？還是公眾(相對社會而言)？抑或是公民(公權(quán)部門而言)？在中國的官方文件體系內(nèi)，這是一個很少被理清的問題。而在眾多改革方案中，一個趨勢是越來越少提“群眾”，越來越多提“公眾”(或民眾)，比如公眾參與。

在D縣的方案中，對公眾參與的強調(diào)是另一個亮點。具體做法是設(shè)立“決策咨詢委員會(決咨委)”，借助社會力量來幫助政府科學(xué)決策。作為一項創(chuàng)新，“決咨委”自2010年首先在D縣某街道設(shè)立后，便開始擴散到各個鎮(zhèn)街、職能部門甚至非政府機構(gòu)，如村(社區(qū))和公營機構(gòu)(學(xué)校、醫(yī)院等)。

但是，決咨委的作用到底是什么呢？D縣決咨委基本上是定位于政府“智庫”，即通過社會力量來輔助決策，增強決策的科學(xué)性。如其主要領(lǐng)導(dǎo)所言，“政府對重大、復(fù)雜問題的決定，不可能做到萬無一失；民眾政治參與意識的增強，也迫切需要改變‘拍腦袋’決策模式。通過決策咨詢掌握社情民意，可以最大限度減少決策失誤。”其他多數(shù)街道和區(qū)屬部門的決咨委定位也多如此。時任主要省委領(lǐng)導(dǎo)在2011年也提到，決咨委是“密切干群關(guān)系的一個抓手”。唯一的例外是最早成立的D縣G街道決咨委，其更多地定位于“準議會”的模式，與民生密切相關(guān)各類議題，從財政預(yù)算到道路維修等都是決咨委討論的內(nèi)容。“我比較喜歡在街道決咨委的工作，很多事情我們可以提議并直接確定下來，在區(qū)里邊的話，基本上就是聽就聽，不聽就不聽了”一位同時在街道及區(qū)層級決咨委擔(dān)任委員的人說。而另外一些委員則抱怨，“如果決咨委僅僅是一個建言獻策的智囊團，基本處于被動狀態(tài)，是否咨詢、咨詢哪些委員、咨詢獲得的意見是否采納以及為什么等這些問題，都由行政部門自由決定，那這樣的角色定位根本沒有必要建立‘委員會’這樣的形式，建立一個專家名單就可以了”⑧。

決咨委的定位模糊同樣反映了現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)替代邏輯背后一個被忽略的問題，即現(xiàn)代政府體系中的公民角色。事實上，從西方公共管理理論的發(fā)展來看，這也是一個不斷被更新的話題。撇開早期憲政主義的公民觀不談，最近這些年來，新公共管理理論采用的是企業(yè)家政府的概念，呼吁政府像企業(yè)一樣為顧客提供服務(wù)；而隨后的新公共服務(wù)理論則認為政府與公民之間的關(guān)系完全不同于廠商和消費者的關(guān)系(Denhardt & Denhardt，2000：555)；公民權(quán)概念和事實的存在，是政府提供服務(wù)的基本前提，這不僅代表著一種合同關(guān)系，更重要的是代表著一種政治和憲法關(guān)系。按照此民主公民權(quán)理論(Theories of Democratic Citizenship)，公民本身就是政府提供公共服務(wù)的主人，是真正的決策者，而不是被動的接受者(即使享受了顧客的待遇)。政府的作用是幫助公民表達并滿足他們的利益，而不是試圖控制或引導(dǎo)社會的方向。在傳統(tǒng)理論中，政府作為“社會的指導(dǎo)”發(fā)揮中心作用，登哈特認為，現(xiàn)代生活的復(fù)雜性使得政府的這種角色不僅是不恰當(dāng)?shù)模彩遣豢赡艿?Denhardt & Denhardt，2000：553)。

因此，現(xiàn)代政府的改革，尤其公眾參與，其真正的本質(zhì)不是協(xié)助政府科學(xué)決策，也不是反映大多數(shù)民意，而是構(gòu)建盡量多公民在協(xié)商基礎(chǔ)上的共識，因為“公共利益來自于價值的分享對話”。D縣改革雖然有許多創(chuàng)新之處，甚至決咨委的實質(zhì)性運作已經(jīng)讓其改革增添了很多很不容易的亮點。但是，地方行政改革的政治限度即在于，在“政黨居中”的國家體系中，政-社之間的關(guān)系仍然沒有改變，其仍然類似前改革時代的“干部-群眾關(guān)系”；對于公共部門而言，群眾是被動的、是輔助的、甚至是工具性的，而決咨委的運作所帶來的也不是公民協(xié)商，其有點類似研究者們所說的“協(xié)商威權(quán)主義”(consultative authoritarianism)(He& ，2010：)。

同樣的問題也反映在D縣改革中的“監(jiān)督機制”設(shè)計，雖然其在類似“行政三分”(圖5)的概念上發(fā)展出了一套完整的“監(jiān)督”概念，但這一概念在層次上仍然低于“黨的權(quán)威”，其在本質(zhì)上并非權(quán)力制衡(check and balance)。而如果政-社關(guān)系沒有得到調(diào)整，行政改革仍然是有限度的，也是不會帶來變革的。這一點，不僅是D縣改革的問題，也是其他地方行政改革乃至整個中國行政改革設(shè)計的一個問題。

圖5　D縣“行政三分”

結(jié)論：實現(xiàn)“有變革的改革”

“中國無疑是個國家(country)，但國家還沒有高度的制度化。國家看似強大，但制度很脆弱(鄭永年，2001)”。在現(xiàn)代國家制度建設(shè)缺失的情況下，地方行政改革存在一連串緊張關(guān)系，并淪為回應(yīng)市場轉(zhuǎn)軌的策略性變革。這種策略是：讓地方改革承載中央改革的任務(wù)，讓科層組織改善替代國家制度建設(shè)。從局部出發(fā)的地方政府改革，無可避免地會遇到掣肘。地方做出的努力與突破呈現(xiàn)的是一種現(xiàn)有體制框架束縛下的有限偏離。這種偏離不會也不能觸動整體國家治理結(jié)構(gòu)，它或者是被設(shè)計的“精英領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)型”(elite-led transition)(Gilley，2004：188)，或者是地方應(yīng)對體制約束的變通行為。這種改革，可能成就了外表的風(fēng)光，卻隱藏了改革深處的隱痛。

從國家制度建設(shè)到體制改革到行政體制改革，再到行政改革的地方化，中國現(xiàn)代國家建設(shè)的這一替代性處理，其實質(zhì)是回避“國家權(quán)力的合法性建設(shè)與社會權(quán)利訴求的正面沖突”，把矛盾壓縮在行政組織這個更易于解決的技術(shù)范圍，寄希望于科層組織設(shè)計的工具理性替代國家善治的價值理性。而事實是，現(xiàn)代行政體制必須依賴于政治體制總體布局上的制度化安排，將政府組織的制度化、精細化與規(guī)范化的變革嵌入合法的制度框架之內(nèi)，才能真正解開行政改革困局。

中國改革三十多年后的今天，這種央地同構(gòu)、地方先行的改革模式是否還能適應(yīng)當(dāng)下的社會發(fā)展，是否還能成為解決國家治理問題的有效工具？這是必須面對并且給予回應(yīng)的問題。目前，體制轉(zhuǎn)軌已經(jīng)帶來了國家、社會、市場關(guān)系的重大變化，產(chǎn)生了諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、國企民企失衡，政府與市場的失衡的重大結(jié)構(gòu)性問題，改革如果不能在“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的基礎(chǔ)上，進行宏觀地系統(tǒng)性設(shè)計與部署，實現(xiàn)“有變革的改革”，恐難擔(dān)當(dāng)政府實現(xiàn)善治，社會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的重任。

未來地方行政改革限度的超越，其指向有如下幾點需要強調(diào)：其一，不要希望用地方改革來解決頂層改革的任務(wù)。地方有地方改革的任務(wù)，頂層有頂層改革的任務(wù)。具體是哪些任務(wù)，在實踐中我們其實已經(jīng)知道，目前的任務(wù)是列出清單，明晰思路，明確改革時間進度。其二，改革涉及到的不同權(quán)力主體，對頂層來說，是不同權(quán)力主體的邊界劃分及其法治化的問題，對地方來說，尤其是在省、市以下的基層，其核心是職責(zé)履行和公共服務(wù)供給效度問題。這意味著，諸如黨政關(guān)系這一重要的權(quán)力主體關(guān)系，在不同層面的調(diào)整其重點可能是不同的。在具體實踐中，縣以下的基層政府，最重要的其實不是主體邊界的分開，而是如何讓不同主體協(xié)同共同回應(yīng)好基層問題。其三，認真切實進行央地關(guān)系調(diào)整，主要是理順財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，建立職責(zé)共擔(dān)體系。這一縱向關(guān)系的梳理，在當(dāng)前其實比橫向切割的大部制更關(guān)鍵。其四，在理念上，公民就是公權(quán)的中心和所有者。在公共事務(wù)實踐中，公民角色是一個分層體系。從公民知曉到公民參與再到公民決定，在不同的公共事務(wù)中，這是一個需要合理設(shè)置與精心設(shè)計的層級鏈。但無論如何，公民知曉是一個底線。我將這稱之為公共事務(wù)的“社會問責(zé)”(social accountability)。如何讓公共事務(wù)決策過程讓公民知曉，這是當(dāng)下地方行政改革的一個關(guān)鍵問題。其五，在更大層面，地方行政改革涉及到司法與地方行政關(guān)系的調(diào)整。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，中國地方政府其實在維穩(wěn)壓力下承擔(dān)了大量“司法”功能。地方政府的核心職能是提供基本和重要的公共服務(wù)，但這一點只有當(dāng)司法體系健全以后才可能更好實現(xiàn)。這是一個未來需要重點討論的問題。

從改革到變革，路程實在太過漫長以至于我們經(jīng)常看不到方向。在此過程中，務(wù)實持續(xù)的討論，拋開分歧建構(gòu)局部共識，用推進個案的實踐精神實現(xiàn)共識，這是我們可以時時保證理性和方向的唯一路徑！

文章來源：《學(xué)?！?南京)2016年1期第34～43頁