北京的積分落戶辦法可能是目前最完善的積分落戶辦法了。與廣東、上海、天津、重慶、深圳等15省市提出的同類(lèi)辦法相比，北京的人口壓力比其他城市更大，積分落戶的門(mén)檻和社會(huì)關(guān)注度相對(duì)更高，其成敗得失對(duì)于戶籍制度改革乃至各項(xiàng)改革意義更深遠(yuǎn)。

積分落戶辦法是當(dāng)前情況下實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的最好辦法

積分落戶制度的初衷是在相對(duì)穩(wěn)妥、可控的情況下，為非戶籍人口提供一條公開(kāi)透明的落戶通道，逐步緩解附著在戶籍上的不公平問(wèn)題，同時(shí)便于有落戶需求的人在相對(duì)明確和穩(wěn)定的預(yù)期引導(dǎo)下，合理安排與自身相關(guān)的重要事宜，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的合理有序流動(dòng)。然而，積分落戶制在解決不公平問(wèn)題的同時(shí)，也有不少人認(rèn)為這一政策本身潛存著諸多不公平。有人認(rèn)為積分落戶的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置對(duì)農(nóng)民工、對(duì)學(xué)歷低的人、對(duì)沒(méi)有北京市居住證的人、對(duì)沒(méi)有在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)的人、甚至對(duì)于一線技能人才等群體存在種種不公平，對(duì)于這些看法必須再認(rèn)識(shí)。認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題不解決，實(shí)踐就很難向前推進(jìn)。

認(rèn)識(shí)一：公平是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。設(shè)置門(mén)檻和條件，可有效調(diào)節(jié)城市人口規(guī)模，更好激發(fā)奉獻(xiàn)向上的社會(huì)正能量。

積分落戶所設(shè)置的門(mén)檻，對(duì)于部分群體來(lái)說(shuō)或許不公平，而對(duì)于更大范圍內(nèi)的群體或許恰恰是公平的。所以，與其說(shuō)積分落戶是采取積分措施控制人口增長(zhǎng)，不如說(shuō)積分落戶有序規(guī)范了人口增長(zhǎng)。因?yàn)?，積分落戶是一套客觀、量化、透明、公開(kāi)的人才落戶制度，能不能落戶，不是哪個(gè)職能部門(mén)或個(gè)人的自主判斷，而是可以量化的考核，在現(xiàn)有條件下可以相對(duì)公平公正地分配落戶機(jī)會(huì)。這種階梯式落戶通道調(diào)控了落戶的規(guī)模和節(jié)奏，從更高的水平和層次上、在更大的范圍內(nèi)保障了落戶公平。

同時(shí)，積分落戶的系列條件和規(guī)定，為需要落戶的群體提供了明確導(dǎo)向，細(xì)化為了可期可待、可行可為的具體目標(biāo)。教育背景先天不足的、年齡失去優(yōu)勢(shì)的、未獲榮譽(yù)表彰的，不妨通過(guò)合法穩(wěn)定就業(yè)、納稅、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等多途徑彌補(bǔ)。打個(gè)比方，落戶北京就像考北京大學(xué)，名額有限制，成績(jī)有高低，錄取按排序，競(jìng)爭(zhēng)講規(guī)則。中國(guó)區(qū)域差距大，北京是優(yōu)勢(shì)資源集中的洼地，在通往人口自由流動(dòng)的理想征途中，目前較為理想的選擇就是通過(guò)積分落戶，逐步解決這一多年積累的歷史性難題。

認(rèn)識(shí)二：沒(méi)有最好，只有更好。積分落戶是一套滿足現(xiàn)實(shí)需求的操作辦法，在明確的科學(xué)目標(biāo)導(dǎo)向下，其指標(biāo)體系和量化方法可最大程度地體現(xiàn)公平。

積分落戶作為一條新增的落戶渠道，與現(xiàn)行其他渠道并行同用。因?yàn)榇饲爸T多因素特別是人為因素影響著普通勞動(dòng)者的落戶公平，故積分落戶主要面向符合條件的普通勞動(dòng)者，采用量化的方式，即通過(guò)設(shè)置一套指標(biāo)體系，對(duì)落戶條件指標(biāo)予以量化，對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，累計(jì)達(dá)到一定分值時(shí)即可申請(qǐng)落戶。之所以采用量化方式，是因?yàn)閿?shù)學(xué)的量化方法可以把模糊的判斷和籠統(tǒng)的描述，通過(guò)分值具體化、數(shù)量化、精細(xì)化，最大程度地去除了行政權(quán)力的不當(dāng)參與，又可使有意申請(qǐng)落戶者“計(jì)劃自己的努力、努力自己的計(jì)劃”，實(shí)現(xiàn)明明白白去爭(zhēng)取、清清楚楚來(lái)落戶。

好事須辦好，積分落戶要切實(shí)發(fā)揮其導(dǎo)向和評(píng)判功能，不但應(yīng)盡可能增加政策執(zhí)行的透明度，更應(yīng)嚴(yán)格操作流程，經(jīng)科學(xué)評(píng)估后，凡可公開(kāi)的應(yīng)一律置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，在明確的科學(xué)目標(biāo)導(dǎo)向下，使其指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、量化方法的確定、實(shí)際中的執(zhí)行最大程度地體現(xiàn)公平。這也是決定北京戶籍改革成敗的重要一環(huán)。

認(rèn)識(shí)三：北京積分落戶制的指標(biāo)設(shè)置相對(duì)公平合理，符合城市當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的公平是最大的公平。

北京積分落戶管理辦法涉及的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)基本為四項(xiàng)，即合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所（包含租賃）、參加社保年限、連續(xù)居住年限。在此基礎(chǔ)上，延伸出由4個(gè)資格條件、2項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)和7項(xiàng)導(dǎo)向指標(biāo)組成的“4+2+7”指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系基本可以說(shuō)明一個(gè)人在戶籍意義上的常居性、穩(wěn)定性、社會(huì)性，大體反映出戶籍制度在規(guī)范人口流動(dòng)的管理特性的同時(shí)，又鼓勵(lì)長(zhǎng)期居住以穩(wěn)定流動(dòng)人口的服務(wù)特性。

稱(chēng)其指標(biāo)設(shè)置相對(duì)公平合理，原因之一是其加分項(xiàng)和減分項(xiàng)并存，即對(duì)于什么可以為、什么不為或少為的導(dǎo)向意圖很明確，使一個(gè)人的積分始終處于動(dòng)態(tài)可為的進(jìn)程中。原因之二是該辦法在具體條款中，視不同情形作出了“積分不累計(jì)”“最高加**分”“只計(jì)最高分”等較為科學(xué)的限定，以有效杜絕加分的“貧富分化”，促進(jìn)效率、兼顧公平。

北京既是全國(guó)的政治中心、文化中心、對(duì)外交流中心，又是科技創(chuàng)新中心，這一戰(zhàn)略定位決定了：無(wú)論是四項(xiàng)基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，還是“4+2+7”的指標(biāo)體系；無(wú)論是規(guī)定加分項(xiàng)或減分項(xiàng)，還是為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者加分賦值；無(wú)論是重視這一條件、那一前提，還是鼓勵(lì)人口流向這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)、那個(gè)城區(qū)，都應(yīng)當(dāng)基本符合北京的城市整體發(fā)展規(guī)劃。

積分落戶辦法既是權(quán)宜之計(jì)，又著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮

北京的積分落戶管理辦法即將試行三年，盡管其階段性、過(guò)渡性色彩依舊濃厚，難以引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，但在現(xiàn)實(shí)條件的制約下，該辦法可部分緩解之前因落戶引發(fā)的系列社會(huì)矛盾，初步實(shí)現(xiàn)“總量控制”與“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的雙重目標(biāo)。

認(rèn)識(shí)四：試行積分制的首要任務(wù)是解決當(dāng)前的燃眉之急，消化需求存量。

長(zhǎng)期以來(lái)，各大城市特別是北京，一方面有海量的申請(qǐng)者在爭(zhēng)搶?xiě)艏Y源，另一方面又需嚴(yán)格控制人口規(guī)模，這種張力之下，夾擠著多年來(lái)累積的、呈井噴態(tài)勢(shì)的存量需求。因此，積分落戶在面向普通勞動(dòng)者的同時(shí)，重在解決那些進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可適應(yīng)所在城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的人群的落戶問(wèn)題。既然所求大于所供，就有必要適當(dāng)提高落戶門(mén)檻，適當(dāng)降低申請(qǐng)人的適格比例，比如申請(qǐng)落戶的最重要條件是“在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年及以上”，超出國(guó)家戶籍制度改革意見(jiàn)對(duì)大城市落戶條件明確提出“繳納社保年限不超過(guò)5年”的要求。其期限之長(zhǎng)，直接體現(xiàn)了優(yōu)先解決存量的現(xiàn)實(shí)要求。

有學(xué)者估計(jì)，北京每年可通過(guò)積分落戶的人數(shù)不過(guò)萬(wàn)人左右，意味著政策試行的三年內(nèi)可能只有約3萬(wàn)人積分落戶。即使這一人數(shù)只占近千萬(wàn)北京流動(dòng)人口一個(gè)很小的比例，但由于積分制為廣大普通勞動(dòng)者公平有序落戶鋪設(shè)了一條可期可待的陽(yáng)光通道，讓他們看到了一線希望，可讓因落戶造成的社會(huì)緊張和社會(huì)焦慮在一定程度上得以紓解。改革步伐有輕重緩急，積分落戶無(wú)異于是推進(jìn)戶籍制度改革的又一艘“破冰船”、又一場(chǎng)“及時(shí)雨”。

認(rèn)識(shí)五：即使是試行試水，也要增加政策定力，既吸收合理建議，又不因人說(shuō)三道四而淺嘗輒止。

試行，就是嘗試實(shí)行，看看是否可行，言外之意應(yīng)是可行則行、不行則止。但積分落戶管理辦法并不是簡(jiǎn)單的試行，不是準(zhǔn)備三年后“重打鑼鼓另開(kāi)張”、再換一套辦法。因?yàn)?，?011年6月20日政協(xié)北京市第十一屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四會(huì)議提出積分落戶制，到2016年8月11日北京市政府網(wǎng)公布積分落戶政策內(nèi)容，五年間相關(guān)爭(zhēng)議之多、政策落地之難，多數(shù)人都深有體會(huì)。如今既已試行，理當(dāng)且行且珍惜，使之不斷完善、發(fā)揮高效。

誠(chéng)然，積分落戶作為新生事物，在倍受各方稱(chēng)贊的同時(shí)，也免不了要面對(duì)來(lái)自各方的質(zhì)疑和不滿、詰問(wèn)和責(zé)難。這是任何一項(xiàng)社會(huì)改革都應(yīng)承受的可承受之重。戶籍改革不改不行，亂改也不行。積分落戶作為戶籍改革的一項(xiàng)重要舉措，也須有政策自身的戰(zhàn)略定力，須有方向、有立場(chǎng)、有原則，須在充分注重各項(xiàng)改革與戶籍改革關(guān)系的基礎(chǔ)上，處理好戶籍改革整體安排與積分落戶具體制度的關(guān)系、積分落戶各項(xiàng)指標(biāo)與城市內(nèi)在需求的關(guān)系、積分統(tǒng)一性與城市內(nèi)部地域差異性的關(guān)系、積分政策階段性與長(zhǎng)期性的關(guān)系。在京津冀一體化的框架中，還要特別處理好與天津、河北的關(guān)系。積分落戶管理辦法試行本身雖是權(quán)宜的，但眼光應(yīng)是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、態(tài)度應(yīng)是堅(jiān)定的，必須統(tǒng)籌推進(jìn)、精準(zhǔn)推進(jìn)、有序推進(jìn)，確保改革本身的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

戶籍制度改革應(yīng)循守自然之理，防止人為扭曲

社會(huì)流動(dòng)內(nèi)涵豐富、形式多樣，既包括社會(huì)成員從一種社會(huì)地位向另一種社會(huì)地位的流動(dòng)，也包括從一個(gè)地域向另一個(gè)地域的移居。社會(huì)流動(dòng)是社會(huì)結(jié)構(gòu)自我調(diào)節(jié)的機(jī)制之一，然而我國(guó)由來(lái)已久的戶籍管理，一直是人口流動(dòng)難以掙脫的籠套。根本的解決之道，是遵循社會(huì)本身固有的演進(jìn)規(guī)律，盡可能去除行政權(quán)力等人為因素的鉗制。

認(rèn)識(shí)六：掌握和利用人口流動(dòng)規(guī)律，戶籍制度本身也應(yīng)納入改革的去留范疇。

實(shí)現(xiàn)公民在擇業(yè)、居住以及遷徙方面的必要自由，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，其人口管理制度應(yīng)當(dāng)更加靈活、理性。北京是北京人的北京，也是全國(guó)人民的北京，倒退五百年，大家都是外地人，先來(lái)者擁有的福利，后來(lái)者為啥不能有？這樣的爭(zhēng)辯雖無(wú)助于解決現(xiàn)實(shí)具體問(wèn)題，卻提出了一個(gè)值得深思的理論問(wèn)題：戶籍管理制度的邏輯是什么，其正當(dāng)性、合理性在哪里？這是關(guān)系到改革方向和目標(biāo)的大問(wèn)題。

戶籍管理應(yīng)遵從人口流動(dòng)的一般規(guī)律。流動(dòng)的人通常都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)不同地域或產(chǎn)業(yè)間存在比較收益差異時(shí)，人口傾向于由低收益區(qū)域流向高收益區(qū)域。人口流動(dòng)是理性選擇，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障正常的人口流動(dòng)，戶籍管理應(yīng)當(dāng)服從人口流動(dòng)規(guī)律，服務(wù)人口流動(dòng)全程。當(dāng)前，我們致力于建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度，正逐步實(shí)現(xiàn)居民身份證、公民出生證為主的證件化管理，戶籍管理的理論基礎(chǔ)將不復(fù)存在。由此看來(lái)，整體上取消戶籍管理應(yīng)當(dāng)是各項(xiàng)社會(huì)改革整體推進(jìn)之后的時(shí)間問(wèn)題，但其中的有些改革可以先行。

認(rèn)識(shí)七：城市規(guī)模層級(jí)與人口流動(dòng)層級(jí)之間或有正向關(guān)系，這一關(guān)系或是保證積分落戶制度公平的內(nèi)生力。

人口因各種需要而流動(dòng)，鮮有為流動(dòng)而流動(dòng)。一個(gè)城市的地域選擇、規(guī)模容量、類(lèi)型層級(jí)等因素，與人口的自然流動(dòng)一定有某種必然聯(lián)系，總體上可能保持正相關(guān)。比如，偏遠(yuǎn)山村的農(nóng)民一般傾向于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地移居落戶，然后才傾向于依次選擇縣城、市（區(qū)）、省城、首都。這種傾向性排序，大體上與一個(gè)地域能提供給人們因流動(dòng)所能獲得的總體利益密切相關(guān)。目前全國(guó)至少有超過(guò)百分之七十的流動(dòng)人口居住在小城鎮(zhèn)和縣城關(guān)鎮(zhèn)。

以當(dāng)前的市級(jí)區(qū)域?yàn)榭疾鞂?duì)象，因各縣（市、區(qū)）間存在較大的公共產(chǎn)品差距，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度在難以進(jìn)一步加大的情況下，人口尚難充分自由流動(dòng)，倘擴(kuò)大到省域之間，則更見(jiàn)其難。由此可見(jiàn)，在新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展進(jìn)程中，城市的規(guī)模層級(jí)應(yīng)是引導(dǎo)人口流動(dòng)的“無(wú)形之手”，人口流動(dòng)應(yīng)是城市規(guī)模層級(jí)的堅(jiān)實(shí)基柱。正因如此，積分落戶才易于面向情形大體相似的群體，面向原有利益關(guān)聯(lián)度相對(duì)密切的群體，面向通過(guò)努力可使結(jié)果大致相同的群體。這樣的積分落戶制度，才易于實(shí)現(xiàn)矗立在相對(duì)公平基礎(chǔ)上的更加公平。

認(rèn)識(shí)八：戶籍制度改革的成敗最終取決于城市發(fā)展與人口流動(dòng)是否雙贏。

戶籍制度改革的目標(biāo)是促進(jìn)全社會(huì)人口高效有序流動(dòng)和人力資源高效科學(xué)配置，其成敗最終取決于城市內(nèi)生力量與人口福利是否相輔相成、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更大范圍內(nèi)取決于各城市之間、城鄉(xiāng)之間能否協(xié)調(diào)發(fā)展，這是更為根本的問(wèn)題。

照此看來(lái)，戶籍改革的最終目的不僅是給人口以遷徙的自由，給農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相等的權(quán)利，更重要的是使之獲得自由發(fā)展的機(jī)會(huì)，賦予他們公平競(jìng)爭(zhēng)的能力。也正是從這個(gè)角度講，北京的積分落戶對(duì)于促使普通勞動(dòng)者提高個(gè)體素質(zhì)與能力，促進(jìn)社會(huì)成員的自由流動(dòng)，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展與進(jìn)步，具有改革攻堅(jiān)的示范意義。

（作者分別為中央黨校社會(huì)學(xué)教研室主任、教授；山西省紀(jì)委政研室干部、博士）