作為政治決定的精英轉換

回顧80年代全國性政治精英轉換時期中國的政治制度背景和政策形成的過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，這一轉換與政治領導人的政治需要有密切相關性。精英轉換是作為一項重要的政治決定而確定和執(zhí)行的，內在政治因素在這次轉換中發(fā)揮了重要的作用。 

由于黨和國家在“文革”之后面臨嚴重的政治和經濟的危機，毛后時期務實的領導層制定了改革開放政策和經濟發(fā)展方案，并將此作為重建黨的威望和合法性的政治解決方案。1978年鄧小平所確立的以經濟建設為中心實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的黨的政治路線改變了過去的“以階級斗爭為綱”的政治路線，新的政治路線標志著毛澤東時代的結束和鄧小平時代的來臨。然而，新的政治時期的確立仍然需要清算毛澤東時代遺留下來的諸多問題。首先是干部問題，新的政治路線必然導致干部錄用政策的改變，以增強改革領導班子的政治影響力及其政策的有效實施。 

此外，以老干部退休和提拔有專業(yè)知識的年輕干部為主要內容的政策，一方面是為了滿足經濟發(fā)展的功能性要求，另一方面也是保證政治繼承性的需要。新的政治路線和基本政策能否延續(xù)和得到繼承是毛后時期領導人制定和實施政策時特別關心的大事。當他們經歷了文革的十年激烈斗爭而生存下來，在已進入60-70歲的年齡才重返權力時，這些毛后時期的領導人既需要鞏固其在文革中被削弱的權力，又要安排如何選擇可靠接班人的雙重挑戰(zhàn)。從1978年開始，鄧小平和陳云多次表達了他們對極左分子在政治上卷土重來的憂慮。他們也反復的強調為經濟改革和政治穩(wěn)定選擇政治上可靠的接班人的重要性。從1979年到1987年之間，黨采取了一系列組織措施，如“清理三種人”、建設“第三梯隊”和黨內整風，來清除仍然在領導崗位上的“極左”分子和選擇可信任的繼承人，以保證新的政治路線的延續(xù)。

其三，精英轉換方案的推行同時也是為解決黨政官僚機構長期存在的低效率問題所采取的一種組織上的手段。自建國以來，黨政官僚機構主要由缺少專業(yè)技術和現(xiàn)代知識的干部主導。干部隊伍中普遍存在的專業(yè)能力低下、政策制定和執(zhí)行方面缺乏創(chuàng)新、回避責任以及行政過程中政策和相關信息的曲扭和管理低效等問題，這些問題被歸結為是長期以來形成的領導干部終身制、政治精英結構性構成以及黨政機構設置上權力過于集中所產生的必然結果。這些人事和行政管理上的弊端同樣成為高層領導人制定精英轉換方案時必須認真考慮的問題。 

總而言之，毛后時期實行政治精英轉換是現(xiàn)任領導人在現(xiàn)實政治需要的情境中所做出的政治選擇，精英轉換運動是由高層領導人為實現(xiàn)其特殊目標而發(fā)動的。高層領導人尤其是鄧小平本人在這場大規(guī)模精英轉換過程中扮演非常重要的角色。正是他們把這一問題提上政治的議事日程，確定了主要政策的導向和內容，并一如既往地推動和監(jiān)督這項基本政策的實施。尤其是，鄧小平對當時政治精英隊伍中所存在的政治上不可靠、老齡化和專業(yè)知識缺乏三個主要問題的反復強調，對精英轉換的導向起了非常重要的影響。 

由最高層領導人決定重大政策的制定和采納是中國權威政治體制和金字塔權力結構的特點。黨的重要領導人在黨的基本路線和重大政策轉變中的決定性影響力不僅取決于其政治地位，而且得益于高層領導團體“集體領導”體制中長期實行的“領導核心”的傳統(tǒng)規(guī)則。這種在黨內實行了50多年的“領導核心”傳統(tǒng)給與黨內公認的領導人以足夠的權力，在黨的領導層對重大政策問題發(fā)生嚴重分歧時作出策略性的最后決定，并在必要時清除危害黨的團結的挑戰(zhàn)者。(26) 這一傳統(tǒng)規(guī)則及其在維護黨的團結和政治穩(wěn)定方面的重要意義曾經由鄧小平在1989年作過明確的闡述。

權威政治體制、金字塔權力結構以及集體領導中的核心規(guī)則是解釋黨內在精英轉換政策上能夠取得基本共識的關鍵所在。在此之下，黨要求所有黨的成員，尤其是黨的領導干部在高層領導人作出重大政策轉變的決定后必須與黨中央保持一致。任何與中央政策相違背的政治言論和政策意向的公開表露都可能被視為是對黨的政治原則和組織紀律的挑戰(zhàn)。堅持分歧立場和觀點的領導人將受到黨內的批評以至于被清除。在中層和基層，堅持分歧立場的人物被定為“幫派分子”和“三種人”并要求從領導崗位上清除出去。 

與毛澤東不同的是，鄧小平對待此類政治分歧和政策爭論所采取的處理方法較為溫和，具有更多的說服成分而較少的壓制成分。為了減少因政策爭論和派系問題所產生的張力，鄧小平充分利用領導干部退休制度迫使那些思想認識比較僵化和保守的年邁領導體面地離開領導崗位。同時，黨對黨員和領導干部仍然保持著強勢的政治壓力。從1979年起，中央高層領導人反復要求所有黨員和干部與黨的十三中全會以來的政治路線和方針政策保持高度的一致。文革中的幫派分子以及反對三中全會以來黨的路線方針政策的人，成為1979年至1982年清理“三種人”運動和1983年至1987年黨內整風運動的主要整肅對象。對毛后時期領導集體及其方針政策的擁護則被確定為干部錄用的基本政治條件。 

以上分析表明，毛后時期政治精英轉換與其說是由“經濟法則”和現(xiàn)代化要求所決定的，不如說是與現(xiàn)任政治領導人的政治需要密切相關。政治利益在決定精英錄用策略和人事選擇方式方面顯得更為重要。 

作為政策執(zhí)行的精英轉換

政治精英轉換時期中國的政治體系特征體現(xiàn)為權威主義的政治系統(tǒng)、金字塔的權力結構以及建立在“政治核心”之下的集體領導。這些特征不僅僅決定了轉變黨的政治路線和改變政治精英錄用政策的決策方式和方法，同時也影響著這些路線和政策的執(zhí)行方式和方法。 

政治精英的年輕化和專業(yè)化的過程是由黨的組織部系統(tǒng)主導實施的。黨的組織部系統(tǒng)與政府的人事部門有一定的職能分工，但對黨政雙軌官僚系統(tǒng)的干部人事工作擁有主導權。 黨的組織部系統(tǒng)在“文革”中受到嚴重損害，自1978年鄧小平重返領導崗位以后，其組織系統(tǒng)和職能得到迅速的恢復，并成為毛后時期領導人的政治精英轉換政策的最主要的執(zhí)行機構。實行嚴格的“下級服從上級”的等級化管理、高度政治化、采用粗放型職能分工的黨的組織部系統(tǒng)為實現(xiàn)高層領導人的政策目標提供了強有力的組織手段。 

鑒于以往的慘痛教訓，黨在1978年宣布今后不再運用大規(guī)模的政治運動來推行黨的政治和經濟政策。但是，在規(guī)范型政策執(zhí)行遇到重大阻力時，以往政治運動中采用的某些工作方式和組織手段仍然用來推行一些至關重要政策的落實。八十年代初當政治精英轉換政策開始實施時，中央領導層必須全力以赴克服來自官僚機構的強大阻力，包括舊式精英的抵制和官僚組織的低效率，以及處理“文革”遺留下來的諸多問題，如保守意識形態(tài)的質疑、“派別”之間的對立和中央權威重建等問題。為了保障精英轉換方案的實施，領導層充分動員了黨的力量。在鄧小平要搞“一個小運動”來“選賢任能”的建議下，中央加強了對這次執(zhí)行的政治控制。中央不但成立了專門的領導小組來指導干部隊伍建設的工作和處理相關的問題，而且向地方和各部委派出了許多工作組來監(jiān)督該項工作的落實。對新政策的密集宣傳以及對抵觸行為和情緒的激烈批評也隨時展開。黨的整風運動和對幫派分子、極左分子的清查為新的干部政策提供政治保障。新政策的執(zhí)行被確定為一項重要的政治任務而不是簡單的例行的行政過程。中央組織部向各級黨政組織提出了具體的任務指標和完成期限。為此，規(guī)范但耗時的干部選拔程序和過程被簡化了，各級黨政領導班子必須嚴格按照中央組織部規(guī)定的學歷和年齡配額組建，并在限期內完成組建工作。此外，群眾參與的民主評議會被作為政治監(jiān)督的輔助手段。 

運用政治運動的某些方法和手段推行新的干部政策確實在一定程度上有效地加強了中央政策的權威。在1982年至1985年間，新精英取代舊精英的黨政領導班子重建在全國范圍內取得了預期的結果。然而，這種粗放式的政策執(zhí)行也不可避免地產生了某些政策執(zhí)行偏差。傳統(tǒng)體制中的政策制定高度集權和行政執(zhí)行的政治化必然產生行政執(zhí)行上的盲從。在至上而下的大負荷政策執(zhí)行指標和壓倒性政治任務的雙重壓力下，中下層黨政機構一般都會傾向于應付硬性的政策指標（在超負荷下甚至弄虛作假），而缺乏落實政策實質性內容的主動性。這一多年形成的體制性弊端在新干部政策的執(zhí)行過程中再次表現(xiàn)出來，缺乏創(chuàng)造性的機械式服從導致了一定程度上的重視學歷和年齡而忽視實際行政工作能力的傾向，在中低層領導班子中提拔了相當數(shù)量的有學歷但“不勝任”的干部。 

在執(zhí)行過程中，高層領導也試圖通過下放干部管理權限改革過于集中的干部職務管理體系，以激勵地方領導層選擇高質量地方官員的熱情和更有效的監(jiān)管這些官員。 然而，1984至1985年間干部管理權限的下放很快引發(fā)了干部任用上的混亂，裙帶關系和幫派關系在中底層干部任用上大興其道。中央不得不在1986年初調整該項政策，暫時重新收緊對干部任命的權限。新干部政策執(zhí)行中的政策扭曲和執(zhí)行偏差使中央領導層認識到，問題的根源在于傳統(tǒng)干部管理制度，改制度在許多方面已經不能適應于新的需要。因此，必須對傳統(tǒng)干部管理體制進行系統(tǒng)的改革，改革的目的被確定為：理順干部選任和管理中的各種關系，使其理性化，有利于經濟發(fā)展的需要，有利于新老政治精英的交替和合作，有利于人才的合理使用，有利于調動各級干部的積極性和創(chuàng)造性。

干部管理制度的理性化是按照問題-解決方案的模式（problem-solution pattern）進行的，即當問題浮現(xiàn)時尋找某一可行的解決方案付諸實施?；谶@種模式，許多改革政策的制定和實施是出于解決當前問題的短期策略的需要。建立“第三梯隊”干部后備隊伍就是其中的一個例子，其理由是減低權力交替的不確定性。設立“第三梯隊”后備干部的名單并按計劃培訓和考評這些干部實際上增強了黨對新精英進入權力的控制能力。另一個例子是制定更有效的標準和規(guī)則來抑制任人唯親、裙帶關系。這一措施是為了防止和減少干部任用中的腐敗和不公平，以保證新提拔干部的合法性和維護黨的威望。而在領導干部任用制度中引進規(guī)范化的功績考評制，則是要建立一個新精英中不勝任干部的退出機制。這一機制至關重要，因為讓大量不勝任的干部繼續(xù)留在新精英的名義下，必將對新干部政策的合理性造成損害。如1982-86 年間各級領導班子重建時一樣，1986-88年間干部制度的理性化過程依然是由黨的組織部系統(tǒng)主導和執(zhí)行的。其過程中引入了本單位群眾參與的“民主推薦”和“民主評議”的程序，但這些程序實際上是服務于對中央政策執(zhí)行實行監(jiān)督的輔助手段。 

以黨的系統(tǒng)全面推動政策實施的執(zhí)行體制為政治精英轉換提供了有力的政策執(zhí)行手段。然而，由于該體制的高度等級化和政治化，在其運行中也不可避免地產生了政策扭曲和偏差。中基層執(zhí)行者機械式的盲從和缺乏主動性，以及政策執(zhí)行反饋信息的限制和失真，這些似乎是黨的權威系統(tǒng)結構性強制力的副產品。

新精英與依賴性政治官僚 

根據(jù)預期，政治精英轉換是十分成功的。這不僅僅是因為轉換在實質上改變了政治精英構成的性質，而且是因為轉換過程始終是在黨的控制下進行的。在僅僅的幾年中，黨在各級領導班子中啟用了整整一代新的領導人，在這一和平的轉換過程中，各級黨政機構的權力從那些1949年前參加共產黨的“老革命”手中順利地傳遞給了建國以后培養(yǎng)的一代干部手中。 

政治精英轉換明顯的指向技術官僚的治理方向。精英選擇的新標準強調干部的教育水平和專業(yè)能力。黨的領導人反復強調技術專家應該主持各業(yè)務機構和部門的工作。1985年以后，加強黨政機構的制度化越來越成為解決行政管理中存在的問題的主要辦法。以政績?yōu)榛A的干部任用、評估和提升制度付諸實施。到80年代后期技術官僚的人數(shù)有了大幅度的增加。 

然而，新一代政治精英缺乏維護自身權力的自主的社會政治基礎。與前蘇聯(lián)技術官僚的情況有所不同，中國的技術專家們從來就沒有（至少在1980年代期間）成為一個有能力要求與革命型干部分享權力的相對自主的群體。建國前受過專業(yè)技術訓練的老一代技術專家，作為一個群體一直沒有得到黨的真正信任。80年代被提拔到領導崗位上來的技術官僚多是建國后培養(yǎng)出來的年輕一代技術專業(yè)人員，他們顯然在資歷上與老一代的革命領導干部不屬于同一個權力等級。因此，政治精英從革命家向技術官僚轉換的可能性不是基于后者在多大程度上能夠向前者的權力挑戰(zhàn)，而是取決于在老一輩革命家中是否有強有力的領導人充當技術官僚的支持者和保護人，并把他們送上領導的崗位。與改革前相比較，80年代的政治精英轉換成為可能，正是因為當時的主要領導人積極地充當了技術官僚的保護人。他們在意識形態(tài)上修正了過去黨對知識分子的基本評價，把知識分子重新定位為黨可以依靠的勞動階級的一部分，而且是十分重要的一部分；同時，在政治上和組織上為知識分子鋪平了通向權力的道路。 

此外，依靠專業(yè)知識和功績背景被提升到領導崗位上來的專業(yè)-技術型干部還必須學會適應新的工作環(huán)境。在1982至1986年間，為了完成中央規(guī)定的指標，各級黨政機關提拔的許多新型的領導干部，其中許多人并沒有被授予應有的權力。他們大多并不具有與他們職務相稱的權威。繼續(xù)留任的老干部不愿意放棄自己的權力。一些老干部退居“二線”，如人大、政協(xié)和顧問委員會，其接替者依然能感受到來自他們前任的政治影響力。在這種環(huán)境下，新精英們必須學會同時扮演兩種不同的角色，既要是能虛心聽取老干部意見和教誨的“信得過的干部”，又要是具有開拓精神的改革推動者。前一種角色關系到他們的地位是否能夠鞏固，后一種角色則關系到他們政治前途的發(fā)展。 

政治精英轉換的具體運行始終是在黨的組織系統(tǒng)的有效政治控制中進行的。各級黨的組織部門一直擔負著新精英人選的材料收集、甄別、篩選、培訓和鑒定等具體的工作，并對各級新精英的錄用和任命具有決定性的權力。黨的組織系統(tǒng)對政府一些專業(yè)部門管理技能的具體要求缺乏了解，需要政府人事部門的配合，但這些部門的選任過程依然是由黨的組織部門來控制的。正是通過這一組織系統(tǒng)及其運行方式，黨的領導人可以有效的控制政治精英的準入的條件，保障其對政治精英結構性構成的構想的實現(xiàn)。 

新精英政策要求的革命化（政治標準）、年輕化（年齡標準）、知識化（受教育程度的標準）和專業(yè)化（職業(yè)標準）改變了過去單一政治標準的精英準入規(guī)則，但政治標準仍然是首要的。在新政策提出的同時，黨的領導人就明確指出政治標準的重要性，并將政治標準指定為政治上與新的黨中央保持一致，并能“堅決擁護黨的三中全會以來的路線、方針和政策”。根據(jù)這些標準，新精英不但需要比老精英更年輕、更有文化和更具有專業(yè)知識，而且，還必須要具有對改革領導人及其政策的政治忠誠。文化教育和專業(yè)知識并不能單獨成為精英準入的條件。按照政治忠誠優(yōu)先的要求，只有當政治從屬關系相同的條件下，受過良好的教育和具有專業(yè)知識才能成為新精英挑選中勝出的有利條件。這一“用人”策略不僅有效地防止了改革初期黨的領導人深表憂慮的“極左分子”的復辟，而且為日后清除主張西方式民主的技術官僚提供了有效的政治手段。 

然而，將政治上的忠誠作為政治精英錄用的一個重要條件(盡管不是唯一的條件)必然會產生一些弊端。不可否認，在行政執(zhí)行體制已經被泛政治化和非制度化的條件下，政治條件（要求各級干部與中央保持政治上的一致）可以在一定程度上解決因政治因素和官僚主義因素所產生的行政執(zhí)行上的難題。但是，將行政責任和政治責任掛鉤很容易產生干部任用中政治忠誠標準和專業(yè)能力標準之間的抵觸，在特定政治條件下使政治忠誠標準取代專業(yè)能力標準，影響“任人唯賢”干部任用原則的落實。此外，政治標準一般比較籠統(tǒng)，具有較大的變通空間，在執(zhí)行中往往難以客觀鑒定。在實際運行中，政治標準容易從對黨的忠誠演變?yōu)閷ι霞夘I導的個人忠誠，從而鼓勵政治庇護關系的滋生，使政治庇護的利害關系影響領導人的選擇和任命。從長遠的角度看，繼續(xù)沿用泛政治化的標準可能會阻礙行政組織的理性化。正如伯納德•希爾伯門（Bernard S. Silberman）所指出的那樣，把政治忠誠作為檢測行政能力的標準可能會使以下努力變得更為困難，如“實現(xiàn)決策和執(zhí)行的一致性、組織上的連續(xù)性，以及領導人的選擇和任命的公開性和預測性”。 因此，在政策執(zhí)行中如何發(fā)揮黨的監(jiān)督作用但同時又不使之產生上下級的政治庇護關系，這似乎是仍需解決的難題。 

八十年代中國政治精英轉換的經歷至少產生了兩個有別于西方經典作家精英轉換理論模式的范例。其一，在社會經濟結構沒有發(fā)生重大變化之前，以政治領導人的現(xiàn)實政治需要為主導，通過高度自主的政策過程，在短期內完成了大規(guī)模的精英轉換；其二，轉換產生了一代依附性的技術官僚，雖然他們在小心謹慎的80年代度過了存活期，而在90年代已經真正進入各級黨和政府的權力中心，但其依附性的特征似乎并沒有太大的改變。如何評價這一精英轉換模式的得失具有重大理論和現(xiàn)實意義，但限于篇幅，不是本文的主要目的。