2016年8月底，國務院印發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（下文簡稱《意見》），對推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革做出總體部署。一直以來，中央與地方的財政關系是各界廣泛討論的話題，如何明確中央與地方財政權(quán)力與職責的邊界，實現(xiàn)各級財政事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一、經(jīng)濟社會的均衡健康發(fā)展、公共服務均等化以及社會公平正義，是中央和各級地方政府長久以來不斷摸索、全力解決的重要問題。

中央與地方的財政關系，主要包括財政收入關系、財政支出關系、轉(zhuǎn)移支付關系和財政管理關系，以中央與地方的財權(quán)與事權(quán)作為主要體現(xiàn)。財權(quán)即對財富的所有權(quán)和對財政的管理權(quán)、財政收入和財政支出的支配權(quán)；事權(quán)是處理事務的權(quán)力或職權(quán)，落實到政府事權(quán)上，即管理和處理事務的權(quán)責，與政府職能密切相關，包括行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理等等?！兑庖姟分赋?，財政事權(quán)是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務和保障。因此，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，更是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

中央與地方財政關系的三種表現(xiàn)

集權(quán)型財政關系：把絕大部分財政職能和財政收入都劃歸中央政府，地方政府只承擔很少的財政職能和財政收入權(quán)限。這種模式的優(yōu)點是可以集中力量解決社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、高效率地完成重大項目建設，缺點是容易造成決策失誤和管理效益低下，從而難以適應各地經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。

分權(quán)型財政關系：地方政府承擔大部分財政職能、享有大部分財政收入，僅把一小部分財政職能和收入劃歸中央政府，地方政府具有相對獨立的財政收支立法權(quán)和管理權(quán)，具有相對獨立的財政收支范圍。其優(yōu)點是有利于提高財政資金使用的效益，缺點是難以解決公共品的“外部效應”問題，難以完成某些需要巨大資金的項目。

混合型財政關系：根據(jù)國情劃分中央政府和地方政府的事權(quán)，在財政收支權(quán)相對集中于中央的同時，賦予地方一定的財政收支權(quán)，根據(jù)中央和地方的事權(quán)劃分來界定中央與地方的財政收支范圍，通過轉(zhuǎn)移支付制度來平衡中央與地方之間的財政收支?；旌闲拓斦w制克服了集權(quán)型模式的過度集中和分權(quán)型模式的過度分散的缺陷，但如何合理劃分中央和地方的事權(quán)，是比財政關系選擇更難、也對財政效果更有決定性影響的一個重要問題。

國際上，美國的聯(lián)邦、州、地方三級政府有著明確的事權(quán)和支出責任，各級政府之間沒有行政隸屬關系。聯(lián)邦和州政府承擔基本公共服務事權(quán)和支出責任，而地方政府則承擔較少的事權(quán)和支出責任，建立起與財力狀況基本適應的公共服務事權(quán)安排格局。在事權(quán)范圍劃分上，美國聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務以及郵政、空間技術(shù)和關系到全國利益的州際事務、全國性的社會福利等。州政府通常負責聯(lián)邦政府事權(quán)以外的、沒有授權(quán)地方政府處理的一切事務。地方政府則依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權(quán)處理當?shù)厥聞?，其事?quán)范圍比較廣，但所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內(nèi)，主要有：基礎教育、地方治安、消防和地方基礎生活設施、公共福利等。在財政稅收方面，美國憲法對稅權(quán)進行了原則性規(guī)定，中央和地方政府都有獨立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，各級政府都有自己的主體稅種。

德國主要根據(jù)公共產(chǎn)品層次性界定政府責任。依據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，凡是涉及整個國家利益、需要全國統(tǒng)一行動才能實現(xiàn)的事務均屬于中央政府；與地方經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關的事務則由地方政府具體負責；對于一些特殊的事務，由兩級以上政府共同承擔。德國通過獨特的分稅模式保障地方政府擁有穩(wěn)定收入。德國《基本法》明確要求，要在全國范圍內(nèi)提供大體相當?shù)纳顥l件，各州都應為居民提供水平基本相同的公共服務，需要每個州的財政實力較為接近，即財力的基本均等化。為此，德國實行共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的分稅模式，分為聯(lián)邦專享稅、州政府專享稅、地方政府專享稅、共享稅四大類。共享稅收入按一定比例，在聯(lián)邦、州和地方政府間進行分配。

縱觀美國和德國的財政事權(quán)劃分的實踐可以發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范對于財政事權(quán)清晰分配至關重要。通過具體法律法規(guī)得以保證各級政府事權(quán)明晰，支出范圍明確，體現(xiàn)出集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。另外，不僅美國和德國，當前世界上大多數(shù)國家在財政事權(quán)劃分上都以受益范圍為標準，受益范圍屬于全國性的由中央政府負責，受益范圍局限于地方的則交由地方政府。事權(quán)分配還要考慮效率，凡是低一級政府能負責的事務盡量不上移到上一級，這樣可以最大程度提高政府公共服務的效率。

財權(quán)事權(quán)錯配帶來諸多負面問題

1949年以來，我國先后經(jīng)歷了中央集權(quán)一元式的財政體制、財政“包干制”以及1994年后施行至今的分稅制。分稅制經(jīng)歷了收入劃分多次微調(diào)、推進預算管理體制改革、提出公共財政理念、強化民生財政等不同變革，逐步形成今日的格局。分稅制改革沖破了計劃經(jīng)濟體制，扭轉(zhuǎn)了當時中央財政收入嚴重不足的局面，形成了分稅分級的中央與地方財權(quán)事權(quán)關系。但不容忽視的是，當前中央與地方財政關系存在一系列問題，如事權(quán)的劃分不夠清晰，缺少法律權(quán)威和約束力，事權(quán)與支出責任界定不規(guī)范，中央與地方事權(quán)交錯，財政事權(quán)錯配，等等。

正如《意見》所指出的，中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；有的財政事權(quán)和支出責任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。中央與地方的財政事權(quán)與支出責任劃分部分領域規(guī)定不合理、不清楚、不規(guī)范等問題，容易導致權(quán)力不清、責任不明，既影響各級政府的實際履職效率，又成為部分行政主體拖延事務、推諉責任的借口，甚至為暗箱操作提供了可能。