【摘要】在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，切實發(fā)揮社會救助的兜底作用，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、構(gòu)建和諧民生的基本保障。但是，我國社會救助的步伐并沒有緊跟城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，社會救助問題頻頻出現(xiàn)。因此，要推進實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助一體化，明確社會救助問題的制度根源和制度改革的瓶頸約束是前提，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全相關(guān)制度體系是重點任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化  社會救助  制度改革    【中圖分類號】C979    【文獻標識碼】A

社會救助制度是關(guān)乎我國民生發(fā)展大計的重要制度，但在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，社會救助制度改革的步伐滯后于人民生活水平提升的步伐，尤其是農(nóng)村地區(qū)居民在享受社會救助上存在明顯缺口。未來，我國將深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，因此社會救助制度也必須不斷完善充實，提高城鄉(xiāng)社會救助覆蓋面，使社會救助達到城鄉(xiāng)一體化和共享化。

我國城鎮(zhèn)化過程中社會救助問題的制度根源

對社會救助的思想認識存在誤區(qū)。目前，我國政府及社會對社會救助制度的思想認識仍然存在一定的誤區(qū)，在社會救助作用、目標和救助對象等方面未能全面地認識。這就導(dǎo)致了我國現(xiàn)有社會救助制度中的相關(guān)政策在制定時存在盲區(qū)，因而落實也較為困難。這樣也就導(dǎo)致社會救助的兜底作用難以真正發(fā)揮好。

對社會救助制度的法制規(guī)范存在疏漏。就目前來看，我國社會救助的法制規(guī)范明顯滯后于社會救助事業(yè)本身的發(fā)展。首先，我國尚未正式形成一套有效的社會救助法制思想，政府對社會救助的認識也普遍局限在政府施予恩惠和開展慈善性事業(yè)，沒有真正意識到社會救助是公民的基本權(quán)利之一。其次，我國社會救助制度的相關(guān)法律法規(guī)沒有完整出臺，社會救助還存在無法可依的問題。雖然目前已出臺一些社會救助方面的單獨的政策或條例，但是完整、配套的法律法規(guī)機制還尚未形成，這就易導(dǎo)致社會救助制度不規(guī)范、政策不連貫等問題的出現(xiàn)。

社會救助制度的相關(guān)管理機制不完善。當前，我國尚未形成一套較為系統(tǒng)和完整的社會救助標準體系，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的情況都存在差異，且一地政府部門制定政策的水平直接決定當?shù)厣鐣戎鷺藴实暮戏ㄐ院涂蛇m性，如果地方政府自行制定社會救助的標準，顯然會造成我國各地社會救助標準的參差不齊，在實施過程中也會出現(xiàn)較大的差異，這不利于社會公平發(fā)展，也不利于我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進。

社會救助制度的外部監(jiān)管機制仍然不到位。雖然目前我國已經(jīng)出臺了社會救助方面的相關(guān)監(jiān)督機制條款，但是在實際過程中并不能對這些監(jiān)管機制進行有效實施。比如，雖然國家民政部門等聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強對抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》和《關(guān)于加強對抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查工作的意見》，但是在實際抗災(zāi)救災(zāi)過程中仍然存在實際效果與預(yù)期表現(xiàn)差異明顯的情況，這也是社會救助機制外部監(jiān)管不到位的表現(xiàn)。

我國社會救助制度改革的幾大瓶頸約束

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，造成社會救助制度二元化。雖然我國城鎮(zhèn)化不斷推進，但是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城市二元戶籍制度一直存在。正是由于這種戶籍制度，我國城鎮(zhèn)居民可以享受國家公共財政提供的基本公共服務(wù)，但是農(nóng)村居民卻只能通過自己籌資或者農(nóng)村集體籌資解決公共服務(wù)問題，而國家財政僅給予較少補助。由于國家在基本公共服務(wù)制度方面的城鄉(xiāng)二元化對待，導(dǎo)致本就存在二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)不但在供給量上落差越來越大，而且在供給主體、供給方式、資金渠道等多方面也不斷拉大差距。這種二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了社會救助制度二元化，不利于社會救助制度的改革。

社會救助的觀念陳舊，政府對社會救助責任落實不到位。在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進的過程中，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了明顯的成效，而當前國內(nèi)的貧困問題不僅僅在于經(jīng)濟上的貧困，更在于人力資本的欠缺。我國政府對于新型的貧困化認識存在不足，直接導(dǎo)致政府社會救助觀念停滯在經(jīng)濟貧困上，社會救助觀念更新步伐滯緩。

國家財政支撐力度不夠，長效投入機制欠缺。相關(guān)統(tǒng)計顯示，2014年發(fā)達國家在社會保障的支出占國家總財政的份額大約在33%左右，發(fā)展中國家一般在27%左右。在我國，即使加上醫(yī)療保障以及保險基金等方面的支出，2014年的社會保障支出占全國總財政的份額仍然只有23%，仍低于發(fā)展中國家平均水平。這一問題的主要原因在于我國的社會保障資金的供給渠道單一，主要為財政供給，缺乏長效投入機制。

社會救助渠道存在短板，公共決策制度不健全。當前，我國的社會救助在政策制定的過程中仍然延續(xù)了單一的自上而下式的渠道，但是由于社會信息不對稱和社會需求多元化等的影響，國內(nèi)有相當一部分的社會救助對象仍然無法充分享受到自己希望享受到的服務(wù)。也就是說，我國目前仍缺乏社會救助服務(wù)的組織選擇權(quán)和決策權(quán)，社會救助的兜底作用并沒有充分發(fā)揮出來。

推進城鄉(xiāng)社會救助一體化，不斷發(fā)揮社會救助兜底的建議

在新型城鎮(zhèn)化的總體道路框架下，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為一大重要任務(wù)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)勢在必行。

健全社會救助制度的模式。首先，要進一步健全醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的社會救助制度。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是我國社會救助的重中之重，國內(nèi)各地相關(guān)政府部門應(yīng)對醫(yī)療衛(wèi)生制度的改革創(chuàng)新給予充分重視。其次，要建立健全農(nóng)村的專項社會救助制度。一是要進一步完善農(nóng)村的“五保”制度，確保農(nóng)村低收入群體可以充分享受到政府的專項社會救助；二是要強化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與規(guī)范，保證農(nóng)村老年人口“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”。

規(guī)范社會救助資金的籌措與管理。首先，要充分完善社會救助資金籌措機制，確保資金來源渠道多元化。一方面，我國各地政府部門自身要繼續(xù)強化財政資金對社會救助的投入，要合理配置中央及地方的社會救助資金結(jié)構(gòu)，也要保證資金及時有效落實。另一方面，要積極規(guī)范社會救助資金的支付渠道和方式，地方政府要確保對資金準確預(yù)算，并規(guī)范資金轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)渠道與程序。此外，還要積極調(diào)動民間社會資本，積極參與社會救助事業(yè)發(fā)展。其次，要規(guī)范社會救助資金的運用管理。注重內(nèi)外結(jié)合，政府部門要加強對資金款項核算與運用的監(jiān)管，同時也要鼓勵社會強化監(jiān)管，保證社會救助資金運用透明化。

健全社會救助制度的相關(guān)管理制度。首先，要明確政府職責。中央應(yīng)出臺文件，合理確定各級政府在社會救助方面的職責與權(quán)限，促進社會救助管理制度規(guī)范化。政府部門要加強相互溝通，有效避免社會救助發(fā)生重疊等問題。其次，要強化社會有序參與。政府部門應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，聯(lián)合民間組織共同參與社會救助，形成合力。最后，加強社會救助服務(wù)提供者的整體素質(zhì)培育，全面促進社會救助制度供給的專業(yè)化。

保障社會救助制度有法可依。首先，要繼續(xù)強化我國社會救助制度的立法工作。中央要對社會救助制度立法進行統(tǒng)籌，各相關(guān)部門之間要形成聯(lián)動立法機制，同時明確責任，各司其職。其次，要加強社會基層的廣泛調(diào)研。通過社會調(diào)研，進一步認識基層社會情況，實時為制定接地氣的社會救助法律制度提供思路，也從中修正原有法律制度的缺陷。最后，要嚴格社會救助制度的立法過程。在社會救助制度的立法過程中，相關(guān)部門應(yīng)嚴格根據(jù)法定程序執(zhí)行任務(wù)，并相應(yīng)地對立法進行指導(dǎo)，保證社會救助相關(guān)法律制定的科學性和合理性。

（作者分別為河北建筑工程學院副教授；河北建筑工程學院講師）

【參考文獻】

①國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所課題組、譚永生、關(guān)博等：《我國社會救助制度的構(gòu)成、存在問題與改進策略》，《經(jīng)濟縱橫》，2016年第6期。

責編/周曉燕 劉芋藝（見習）美編/于珊

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