【摘要】目前，我國的霧霾現(xiàn)象愈加頻繁，霧霾治理已經(jīng)成為全社會的重要議題。盡管我國政府出臺了一些防治霧霾的政策，但效果卻并不明顯。霧霾污染具有跨界性，需要不同地區(qū)、不同層級的政府間進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)霧霾的統(tǒng)籌共治。

【關(guān)鍵詞】霧霾治理  地方政府  合作治理    【中圖分類號】D669    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方政府合作治理霧霾必要性分析

霧霾的特性需要地方政府間在防治上展開合作。水、空氣本身的特質(zhì)決定了它具有整體性、流動(dòng)性、外溢性的特征，所以不同地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境具有很高的依存度，尤其是毗鄰區(qū)域間的生態(tài)將產(chǎn)生較強(qiáng)的相互影響。相比流水，空氣的流動(dòng)性更強(qiáng)，影響范圍也更加廣泛。大氣污染具有整體性的特點(diǎn)，致使其治理關(guān)系著多方使用主體與利益主體，所以一個(gè)地區(qū)的空氣污染源常常會造成多個(gè)區(qū)域的空氣污染，而傳統(tǒng)的政府治理采取的是條塊分割的鴿籠式模式，這顯然不符合空氣污染的跨區(qū)域性特征，因此空氣污染防治效果也并不明顯。要解決問題，就必須突破行政區(qū)劃的限定，實(shí)現(xiàn)地方政府間的跨區(qū)域合作。

我國的行政區(qū)劃不利于霧霾的治理?？諝狻⑺葘儆诠操Y源，任何地方政府都有權(quán)使用，這些公共自然資源是無法做出產(chǎn)權(quán)界定的，但不當(dāng)使用或過度消耗這些資源所帶來的負(fù)面效應(yīng)是要由不同地區(qū)的地方政府共同承擔(dān)，而一些地方政府在資源的消耗與治理中卻只想扮演搭便車的角色。在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的地方政府只考慮管轄區(qū)域內(nèi)的發(fā)展與利益，而且地方政府間在經(jīng)濟(jì)、政績、利益等目標(biāo)的驅(qū)使下，不斷以消耗大氣資源換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，這也是導(dǎo)致我國霧霾呈爆發(fā)性增長的一個(gè)重要原因。但在霧霾防治上，地方政府都不希望承擔(dān)治理責(zé)任，有的甚至直接將產(chǎn)生的污染排放到其他區(qū)域，這就造成了環(huán)境保護(hù)中的“公地悲劇”。各個(gè)地方政府都希望自己能坐享其成，而不希望承擔(dān)防治責(zé)任，造成霧霾防治的集體行動(dòng)困境，這成為我國霧霾防治的巨大阻礙。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡造成地方政府間對霧霾防治有不同態(tài)度。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，社會越重視環(huán)境保護(hù)。在霧霾治理中，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)較為重視霧霾治理，而對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，地方政府大多是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政府的首要任務(wù)，而非治理霧霾。我國地區(qū)間發(fā)展不均衡現(xiàn)象較為突出，所以在霧霾治理中不能一刀切，而要認(rèn)識到不同區(qū)域?qū)τ陟F霾治理的訴求是有所不同的。要平衡霧霾治理與各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突，要求地方政府間進(jìn)行合作，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可在霧霾治理上投入更多的資源。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還應(yīng)幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并有針對性地使其重視霧霾防治，如可以在資金、技術(shù)等方面給予支持。

地方政府合作治理霧霾存在的缺陷

地方政府在縱向上缺乏互動(dòng)。我國在地方政府合作治理霧霾方面并沒有建立一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。我國實(shí)行的是多重行政層級制，各級政府如何聯(lián)動(dòng)治理空氣污染，并無具體規(guī)定，也沒有一個(gè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)。目前，我國珠三角、長三角、京津冀地區(qū)在霧霾治理上都積極嘗試跨界合作，但實(shí)施效果并不理想。這三個(gè)跨地區(qū)合作機(jī)制是地方政府間自發(fā)組織形成的，并沒有中央機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌指導(dǎo)，一旦面臨重大的區(qū)域利益問題，不同政府都存在地方保護(hù)主義傾向。因此，若沒有統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方利益，跨區(qū)域合作治理機(jī)制很難產(chǎn)生真正效果。

地方政府間難以形成集體行動(dòng)。地方政府在霧霾治理中集體行動(dòng)力不足主要有兩個(gè)方面的原因：一方面，地方政府都有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，整體最優(yōu)化的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。在霧霾治理的跨區(qū)域合作中，由于存在多個(gè)地方利益主體，而且不同利益主體的利益訴求有所不同，因而很難達(dá)成集體協(xié)議，這成為其產(chǎn)生集體行動(dòng)的阻礙因素。另一方面，地方政府間即便意識到整體最優(yōu)化目標(biāo)，但地方政府間在合作中的態(tài)度也并不十分積極，這主要是因?yàn)閭€(gè)體在追求群體目標(biāo)的過程中，具有搭便車的傾向。如當(dāng)冷空氣南下時(shí)，京津冀地區(qū)的霧霾便會隨著冷空氣進(jìn)入南方地區(qū)，但北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，地方政府將主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上而非污染治理，這便增加了南方地區(qū)的治霾成本。因此，南方與北方的地方政府間也很難開展合作。

地方政府間合作規(guī)范化、組織化程度不足。我國一些地區(qū)在霧霾治理上嘗試進(jìn)行了地方政府合作，一般是通過非常設(shè)的集體磋商會議來協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，并沒有規(guī)范的制度化磋商機(jī)制。究其原因，一是由于各地發(fā)展水平不均衡，一旦觸及實(shí)質(zhì)利益，地方政府間往往很難在霧霾防治上達(dá)成共同協(xié)議，即便各方通過磋商形成了一些制度性協(xié)議，也因缺乏法律效力而很難達(dá)到理想的治理效果。二是在條塊分割的行政思維之下，我國地方政府間缺少合作與互動(dòng)的渠道和經(jīng)驗(yàn)，不能在霧霾治理上快速形成統(tǒng)一規(guī)范，無法整合不同地區(qū)間的資源優(yōu)勢，霧霾防治效果大打折扣。

法律規(guī)范薄弱。 在霧霾治理上，我國有多部法律法規(guī)涉及這一問題，如《大氣污染防治法》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等全國性法律法規(guī)，還有北京、江蘇等地都各自制定了區(qū)域性的《大氣污染防治條例》。這些立法雖然對霧霾治理起到一定指導(dǎo)作用，但存在層級不規(guī)范、解決機(jī)制簡單化、缺乏程序制度等問題，造成地方政府在防治霧霾上各自為政。目前，我國還沒有出臺專門的法律法規(guī)來規(guī)范霧霾治理中的地方政府合作，因此當(dāng)?shù)胤秸献鞣乐戊F霾時(shí)，無法依據(jù)法律來明確彼此的權(quán)責(zé)，造成互相推諉責(zé)任的局面。

地方政府合作治理霧霾的路徑選擇

地方政府間建立立體化的合作治理模式。中央應(yīng)在霧霾治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取集權(quán)與分權(quán)的方式，既要構(gòu)建中央與地方的聯(lián)動(dòng)治霾模式，也要鼓勵(lì)地方政府間的橫向合作。具體來說，一是要構(gòu)建中央主導(dǎo)的、地方政府參與的合作治霾模式，可以構(gòu)建一個(gè)國家級別的霧霾防治管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一解決霧霾跨界治理問題。二是要構(gòu)建一個(gè)地方主導(dǎo)、中央輔助的合作治理模式。中央統(tǒng)籌霧霾治理能夠加快我國治霾策略的落實(shí)，但霧霾治理最終還是涉及區(qū)域公共產(chǎn)品問題，需要地方政府以積極、平等的態(tài)度進(jìn)行協(xié)商解決，地方政府可針對霧霾治理成立跨省機(jī)構(gòu)，如建立區(qū)域大氣污染治理委員會、區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)、區(qū)域霧霾治理的聯(lián)絡(luò)機(jī)制等，加強(qiáng)區(qū)域地方政府間在霧霾治理上的溝通與合作。

建立跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。我國地方政府當(dāng)前在霧霾治理上嘗試了聯(lián)防聯(lián)治模式，但其效果不明顯的一個(gè)關(guān)鍵原因便是地方政府間在利益上存在分歧，難以在霧霾治理上達(dá)成共識。所以，要在霧霾治理中真正實(shí)現(xiàn)地方政府合作，必然要建立一套可行的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。我國區(qū)域發(fā)展不均衡，排污地區(qū)往往是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而在霧霾治理上不積極，因此在具體的利益協(xié)調(diào)中，可采取橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，即受污染地區(qū)的地方政府將專項(xiàng)資金或一定的財(cái)政收入轉(zhuǎn)移給排污地區(qū)，解決其因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展差距而不愿治理污染的問題，在此基礎(chǔ)上還可對排污地區(qū)的治霾行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，讓治霾舉措得以真正落實(shí)。

完善地方政府合作治霾的法律法規(guī)。在霧霾治理中，地方政府合作需要有具備一定約束性的法律法規(guī)的指導(dǎo)，但由于在霧霾治理中各個(gè)地區(qū)訴求不同，因此在法律法規(guī)制定上也不具備統(tǒng)一性，這成為地方政府合作的阻礙。為此，我國可以建立區(qū)域行政立法協(xié)調(diào)委員會，這樣地方政府在霧霾立法上便可通過委員會協(xié)商法律法規(guī)的文本內(nèi)容。立法協(xié)調(diào)委員會可以通過調(diào)查地域間霧霾防治情況，根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際來協(xié)調(diào)有關(guān)霧霾治理的法律法規(guī)內(nèi)容，使區(qū)域內(nèi)各地方政府都能接受。同時(shí)，立法協(xié)調(diào)委員會可以委托有關(guān)立法和霧霾治理的專家和機(jī)構(gòu)，聯(lián)合制定地方政府間合作治霾的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的法律地位和層級應(yīng)高于地方政府單獨(dú)制定的地方性法律法規(guī)，后者必須服從于前者，這樣地方政府在霧霾治理上才能進(jìn)行區(qū)域協(xié)作。

（作者為桂林旅游學(xué)院教授）

【注：本文為2011年“廣西高等學(xué)校優(yōu)秀人才資助計(jì)劃”項(xiàng)目和桂林市科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目（編號：20110120-2）的階段性研究成果】

責(zé)編/張蕾  孫垚（見習(xí)）  美編/楊玲玲

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