作者：全國人大代表、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、主任　蔡繼明

據(jù)媒體報(bào)道，土地管理法修改已列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。就該法的修改，筆者有幾個(gè)觀點(diǎn)，和讀者分享。

現(xiàn)行的土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地（特別是宅基地）進(jìn)入市場(chǎng)，規(guī)定任何單位和個(gè)人搞建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國有建設(shè)用地，以至于地方政府任意擴(kuò)大公益性征地范圍，獨(dú)家壟斷了城市建設(shè)用地的供給，從而一方面促使地方政府過度依賴土地財(cái)政，工業(yè)用地粗放使用，城市住宅用地供不應(yīng)求，地價(jià)飆升從而引起房價(jià)居高不下，阻礙了農(nóng)民工進(jìn)城落戶的市民化進(jìn)程，另一方面剝奪了農(nóng)民平等參與工業(yè)化城市化的權(quán)利，堵塞了農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)收益的渠道，并造成大量宅基地閑置、“空心村”頻現(xiàn)。不僅如此，對(duì)農(nóng)村集體土地（包括城中村）和城市住宅（包括小產(chǎn)權(quán)房）的強(qiáng)征強(qiáng)拆，還激化了農(nóng)村與城市、居民與政府之間的矛盾，導(dǎo)致土地征收拆遷領(lǐng)域的群體事件時(shí)有發(fā)生。

土地管理法的修改，一是應(yīng)按照憲法第十條的規(guī)定，把政府征地行為嚴(yán)格限定在公共利益范圍。要全面落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。對(duì)于非公共利益用地，由城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供，為此要按照中共十八屆三中全會(huì)的決定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國有建設(shè)用地平等入市、同權(quán)同價(jià)。

二是應(yīng)按照物權(quán)法第十二章和第十三章的規(guī)定，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地以及宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)能，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保和繼承等各項(xiàng)權(quán)能，并根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）與國有土地產(chǎn)權(quán)給予同等保護(hù)。

筆者認(rèn)為，首先，將土地管理法第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予公平合理補(bǔ)償”。

其次，將土地管理法第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”修改為“原城市市區(qū)的土地屬于國家所有，新增城市市區(qū)的土地中屬于非公共利益需要的，可以屬于農(nóng)民集體所有”。

有關(guān)公共利益需要的規(guī)定，可參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。也可以用排除法，明確列出屬于公共利益的商業(yè)利益需要（如商品住宅建設(shè)、工業(yè)及園區(qū)建設(shè)、金融、商業(yè)、娛樂、體育、文化等產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權(quán)。

再次，將土地管理法第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”修改為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，通過市場(chǎng)交易獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城市國有土地使用權(quán)（包括國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）”。