十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，國(guó)家治理及改革的任務(wù)再次將政治學(xué)的重要話題——現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的命題提上日程。國(guó)家治理的目標(biāo)就是要讓人民幸福、社會(huì)和諧、國(guó)家富強(qiáng)。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社會(huì)發(fā)展的多元化、自治化及相互寬容自律，是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。

中國(guó)國(guó)家治理的問題意識(shí)

中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出“兩個(gè)百年”目標(biāo)：一是2021年在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨100周年時(shí)中國(guó)全面建成小康社會(huì)；二是在2049年中華人民共和國(guó)建國(guó)100周年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。這兩個(gè)目標(biāo)表達(dá)了中國(guó)人民的共同心愿，它的實(shí)現(xiàn)意味著中國(guó)將徹底摘掉近代以來長(zhǎng)期扣在頭上的“愚昧無知”“貧窮落后”的帽子。

上述兩個(gè)目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，取決于中國(guó)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家持續(xù)不斷的努力?，F(xiàn)在離實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)還有4年，時(shí)間相當(dāng)緊迫。從理論和數(shù)據(jù)來看，中國(guó)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)該沒有疑問。目前，中國(guó)政府正在加大扶貧力度，全力推進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不過，中國(guó)的貧困問題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的問題，它主要不是總量不足的結(jié)果，而是結(jié)構(gòu)不合理的產(chǎn)物。由于社會(huì)福利保障體系的不完善、管理體制的不合理、以及歷史的一些后遺癥，一些貧困的人群或分布在特定的地域，或從屬于特定的行業(yè)和特定的人群。在結(jié)構(gòu)不改變的情況下，他們即便生活有所改善，也很容易再次因病致貧、因婚致貧、因?qū)W致貧。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，一國(guó)人民走上小康之路必須有三重保障：第一，完善的國(guó)家福利制度保障；第二，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)出路保障；第三，互助合作的社會(huì)救助保障。依此來看，要真正讓中國(guó)百姓走上小康之路，除了扶貧救濟(jì)，還需要做更多的工作。

當(dāng)前和歷史上正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要讓人民擺脫“貧窮落后”的狀況，就要不斷改革既有的生產(chǎn)制度和分配制度，推進(jìn)資源配置“市場(chǎng)化”和公共管理與公共服務(wù)“社會(huì)化”的雙邊進(jìn)程；要讓人民徹底全面擺脫“愚昧無知”的狀態(tài)，不僅要提高全民教育的水平，還要保持國(guó)家的開放性，促進(jìn)信息流通，讓國(guó)民在廣泛的信息交流中增長(zhǎng)見識(shí)，形成獨(dú)立意識(shí)和判斷。

實(shí)現(xiàn)第二個(gè)目標(biāo)的時(shí)間還有32年。利用32年的時(shí)間要把中國(guó)建成一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，這個(gè)任務(wù)目標(biāo)向我們提出一些問題，那就是，中國(guó)距離一個(gè)“現(xiàn)代國(guó)家”還有多遠(yuǎn)？在未來32年的時(shí)間里，中國(guó)的國(guó)家治理需要補(bǔ)上哪些“短板”？

中國(guó)國(guó)家治理改革的理論依據(jù)

回答上述問題需要回到政治學(xué)的基本理論上來。政治學(xué)教科書告訴我們，國(guó)家是一個(gè)被世界普遍公認(rèn)的、以一定空間為界線、以一定數(shù)量擁有國(guó)民身份的人口為成員、由統(tǒng)一的權(quán)力機(jī)構(gòu)行使管轄權(quán)的共同體。從理論上說，一個(gè)國(guó)家會(huì)存在兩種力量或傾向：一種是離心力量或傾向，表現(xiàn)為教派、族群、社群以及地方等要素的發(fā)展壯大，這些要素的發(fā)展壯大會(huì)增加它們的自主性和獨(dú)立性，進(jìn)而在一定程度上增加國(guó)家的離心傾向；二是整合力量或傾向，表現(xiàn)為國(guó)家統(tǒng)一的軍事力量、法治力量、行政力量、經(jīng)濟(jì)力量、意識(shí)形態(tài)力量等要素的存在和強(qiáng)化，這些力量和要素的存在和強(qiáng)化，會(huì)增加國(guó)家的整合力。當(dāng)然，現(xiàn)代國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，單純的軍事力量和行政力量由于具有排他性，其不斷強(qiáng)化有時(shí)候可能效果適得其反，而經(jīng)濟(jì)、法治、文化和意識(shí)形態(tài)等同化力量因?yàn)榫哂懈蟮陌菪远菀妆蝗私邮?，更容易獲得成員的認(rèn)可。

所謂國(guó)家治理的現(xiàn)代化就是通過現(xiàn)代的方式和手段，完成上述任務(wù)和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良善治理和長(zhǎng)治久安。而根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)，所謂現(xiàn)代的方式和手段，可能主要包括市場(chǎng)化、法治化、民主化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等。在這個(gè)過程中，統(tǒng)一的合理的制度平臺(tái)當(dāng)然是不可或缺的，除此之外，統(tǒng)一的語言文字，統(tǒng)一的國(guó)防，統(tǒng)一的外交，統(tǒng)一的貨幣政策，統(tǒng)一的金融體系，統(tǒng)一的財(cái)政稅收政策，統(tǒng)一的法律和司法體系，統(tǒng)一的交通網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一的社會(huì)福利體系等，都是必不可少的。國(guó)家治理的重要任務(wù)之一，就是通過諸如暴力、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化等多種途徑和手段，完成國(guó)家的整合，促進(jìn)國(guó)家的統(tǒng)一性、一致性和均等化。

中國(guó)國(guó)家治理的主要任務(wù)

中共十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，國(guó)家治理及改革的任務(wù)再次將政治學(xué)的重要話題——現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的命題提上日程。當(dāng)關(guān)注國(guó)家構(gòu)建的時(shí)候，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)心什么問題？換句話說，當(dāng)我們討論國(guó)家治理的時(shí)候，我們關(guān)心哪些要素？

從根本上說，國(guó)家治理的目標(biāo)就是要讓人民幸福、社會(huì)和諧、國(guó)家富強(qiáng)。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社會(huì)發(fā)展的多元化、自治化及相互寬容自律，是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。那么，當(dāng)討論國(guó)家富強(qiáng)的時(shí)候，除了人民幸福和社會(huì)和諧這兩大要素之外，還有哪些具體要素值得關(guān)注？國(guó)際關(guān)系理論和國(guó)際社會(huì)格局演變的實(shí)踐說明，規(guī)避國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，提升國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，構(gòu)成了各國(guó)行動(dòng)的主要?jiǎng)訖C(jī)。國(guó)家之間（尤其是大國(guó)之間）為了國(guó)家利益而競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)可以歸結(jié)為一場(chǎng)實(shí)力較量。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種較量實(shí)則是國(guó)家統(tǒng)一性、國(guó)家創(chuàng)新性、國(guó)家成本性、國(guó)家阻力性、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)性五個(gè)要素的比拼。由此不難得出結(jié)論：推動(dòng)國(guó)家統(tǒng)一性、促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新、降低國(guó)家成本、減少國(guó)家阻力、降低或規(guī)避國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，是國(guó)家治理在國(guó)家建設(shè)層面上的主要任務(wù)?；谝陨戏治?，我們可以進(jìn)一步界定中國(guó)國(guó)家治理的目標(biāo)。

推進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一性。眾所周知，統(tǒng)一性是國(guó)家之善，而國(guó)家的統(tǒng)一性不僅包括主權(quán)和治權(quán)統(tǒng)一，還包括民權(quán)統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、司法統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一等許多要素。中國(guó)要完成國(guó)家治理現(xiàn)代化的任務(wù)，必須逐一破解制約國(guó)家統(tǒng)一性發(fā)展的障礙。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看，制約國(guó)家統(tǒng)一性的制度性障礙主要來自社會(huì)福利的等級(jí)化體制，信息網(wǎng)絡(luò)的孤島化狀態(tài)，國(guó)家資源的屬地化和部門化管理，比如高速路的地方管理制度（收費(fèi)站制度），空中交通的部門化管理制度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的屬地化管理體制，公共環(huán)境的條塊化管理體制等，這些制度應(yīng)該成為國(guó)家治理改革的主要對(duì)象。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家均等化。國(guó)家均等化表明國(guó)家發(fā)展成果在地域、人群分布的均衡程度，反映了國(guó)家的公平性和一致性?，F(xiàn)代國(guó)家表現(xiàn)為發(fā)展水平、公共設(shè)施、公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)不同地域的差異化較小。所以，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化就要推進(jìn)國(guó)家的均等化發(fā)展，而國(guó)家發(fā)展的阻力較多來自于地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群之間在上述方面表現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性差距所帶來的社會(huì)矛盾和利益沖突。要推進(jìn)國(guó)家的均等化發(fā)展，中央政府必須要有清醒的意識(shí)和足夠的協(xié)調(diào)能力。過去一直認(rèn)為，中國(guó)體制的最大優(yōu)勢(shì)是協(xié)調(diào)性好。但從實(shí)際的狀況來看，中國(guó)并沒有充分發(fā)揮這個(gè)優(yōu)勢(shì)。今后，通過中央政府的組織手段和政策杠桿，來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)和公共設(shè)施的均等化發(fā)展，仍然是長(zhǎng)期性任務(wù)。

促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新性。國(guó)家的創(chuàng)新性可以分解為知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新三個(gè)方面。知識(shí)創(chuàng)新性主要反映大學(xué)、科研院所的表現(xiàn)；技術(shù)創(chuàng)新性主要體現(xiàn)了企業(yè)和企業(yè)家的動(dòng)機(jī)和能力；管理創(chuàng)新性則顯示了政府等公共部門的管理和服務(wù)狀況。如果以此為參照，中國(guó)在激活大學(xué)、科研院所、企業(yè)和公共部門的創(chuàng)新能力方面還有許多事情要做。

提升國(guó)家法治化。國(guó)家治理水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力。國(guó)家治理的任務(wù)之一就是整體上降低或控制國(guó)家成本。國(guó)家成本應(yīng)該包括系統(tǒng)成本、維護(hù)成本、運(yùn)行成本。一般來說，一個(gè)國(guó)家的系統(tǒng)成本和維護(hù)成本是相對(duì)穩(wěn)定的，也是容易計(jì)算出來的，而運(yùn)行成本則通常是可變的，也是不太容易計(jì)算的。不過，一般的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一個(gè)國(guó)家，如果公權(quán)力的公信力比較高，或者，如果國(guó)家的法治水平比較高，政府有效守法護(hù)法，百姓自覺遵紀(jì)守法，那么，國(guó)家的運(yùn)行成本相對(duì)就會(huì)低，相反就會(huì)高。所以，國(guó)家的成本很大程度上取決于國(guó)家的法治水平。現(xiàn)代國(guó)家都依法而治，中國(guó)如何提升國(guó)家治理的法治化水平？?jī)H通過法治宣傳和法治教育來實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)無法收到理想中的效果。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，全國(guó)統(tǒng)一的公民身份信息平臺(tái)建設(shè)和全國(guó)統(tǒng)一的金融、工商、稅務(wù)、交通、質(zhì)檢、環(huán)保等信用信息平臺(tái)建設(shè)是至關(guān)重要的。以此為參照，中國(guó)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程建設(shè)的任務(wù)依然艱巨。

推動(dòng)社會(huì)自治化。國(guó)家治理水平依賴于制度供給能力，但現(xiàn)代國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，政府并不是制度和規(guī)則的唯一供給者。對(duì)于社會(huì)基層的許多公共事務(wù)、公共服務(wù)和公共物品而言，社區(qū)平臺(tái)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等各類不同的社會(huì)主體所提供的制度供給和管理規(guī)則可能更加行之有效。過去時(shí)期，中國(guó)主要通過黨的組織和政府機(jī)構(gòu)來提供統(tǒng)一的制度和服務(wù)，這種狀況在今天已經(jīng)不能滿足多元化的社會(huì)需求，如何本著“公共事務(wù)公共治理”的精神，讓政府、社團(tuán)、社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)、協(xié)同治理的狀態(tài)，這也是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的重要課題。

中國(guó)國(guó)家治理亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題

現(xiàn)代化以及后現(xiàn)代化促成了社會(huì)許多新的變化，這些變化挑戰(zhàn)了百年來甚至幾十年來國(guó)家的既有秩序，要求國(guó)家治理體系和治理方式的變革。綜合考量，至少有三個(gè)方面挑戰(zhàn)需認(rèn)真對(duì)待。第一，流動(dòng)性挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的屬地化管理，需要建立跨地區(qū)、跨部門、全國(guó)統(tǒng)一的管理體系。第二，復(fù)雜性挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的科層制管理，需要構(gòu)建扁平化的管理結(jié)構(gòu)。第三，網(wǎng)絡(luò)化不僅增強(qiáng)了普通大眾的民主和權(quán)利意識(shí)，而且使體制外的普通民眾更容易為其訴求而訴諸行動(dòng)，進(jìn)而挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的管理模式，需要打造開放的、協(xié)商的、包容的政治體系和社會(huì)治理體系。

中國(guó)自然也不能置身于現(xiàn)代化挑戰(zhàn)之外。依據(jù)現(xiàn)代化國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，中國(guó)可能還需要完成如下任務(wù)：統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)要遍布全國(guó)；城市化的問題要有應(yīng)對(duì)之策；老齡化引發(fā)的社會(huì)問題要有解決辦法；社會(huì)保障體系要統(tǒng)一起來；“三農(nóng)”問題要得到逐步緩解；司法公信力要樹立起來；腐敗治理要納入制度化軌道；產(chǎn)權(quán)要得到切實(shí)保護(hù)；政府決策合理化要有制度保障；社會(huì)組織體系要有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來；軍隊(duì)要完成現(xiàn)代化改造；大學(xué)要去行政化；國(guó)企壟斷問題要得到破解；國(guó)家結(jié)構(gòu)制度要有更大的包容性。

【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、常務(wù)副院長(zhǎng)，北京大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員、副主任】