十八屆三中全會提出要推進國家治理現代化，國家治理及改革的任務再次將政治學的重要話題——現代國家構建的命題提上日程。國家治理的目標就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社會發(fā)展的多元化、自治化及相互寬容自律，是社會和諧的基礎。

中國國家治理的問題意識

中國領導人提出“兩個百年”目標：一是2021年在中國共產黨建黨100周年時中國全面建成小康社會；二是在2049年中華人民共和國建國100周年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。這兩個目標表達了中國人民的共同心愿，它的實現意味著中國將徹底摘掉近代以來長期扣在頭上的“愚昧無知”“貧窮落后”的帽子。

上述兩個目標能否如期實現，取決于中國執(zhí)政黨領導國家持續(xù)不斷的努力?，F在離實現第一個目標還有4年，時間相當緊迫。從理論和數據來看，中國實現這一目標應該沒有疑問。目前，中國政府正在加大扶貧力度，全力推進這一目標的實現。不過，中國的貧困問題是一個結構性的問題，它主要不是總量不足的結果，而是結構不合理的產物。由于社會福利保障體系的不完善、管理體制的不合理、以及歷史的一些后遺癥，一些貧困的人群或分布在特定的地域，或從屬于特定的行業(yè)和特定的人群。在結構不改變的情況下，他們即便生活有所改善，也很容易再次因病致貧、因婚致貧、因學致貧。從國際經驗來看，一國人民走上小康之路必須有三重保障：第一，完善的國家福利制度保障；第二，穩(wěn)定的經濟出路保障；第三，互助合作的社會救助保障。依此來看，要真正讓中國百姓走上小康之路，除了扶貧救濟，還需要做更多的工作。

當前和歷史上正反兩方面的經驗告訴我們，要讓人民擺脫“貧窮落后”的狀況，就要不斷改革既有的生產制度和分配制度，推進資源配置“市場化”和公共管理與公共服務“社會化”的雙邊進程；要讓人民徹底全面擺脫“愚昧無知”的狀態(tài)，不僅要提高全民教育的水平，還要保持國家的開放性，促進信息流通，讓國民在廣泛的信息交流中增長見識，形成獨立意識和判斷。

實現第二個目標的時間還有32年。利用32年的時間要把中國建成一個現代國家，這個任務目標向我們提出一些問題，那就是，中國距離一個“現代國家”還有多遠？在未來32年的時間里，中國的國家治理需要補上哪些“短板”？

中國國家治理改革的理論依據

回答上述問題需要回到政治學的基本理論上來。政治學教科書告訴我們，國家是一個被世界普遍公認的、以一定空間為界線、以一定數量擁有國民身份的人口為成員、由統(tǒng)一的權力機構行使管轄權的共同體。從理論上說，一個國家會存在兩種力量或傾向：一種是離心力量或傾向，表現為教派、族群、社群以及地方等要素的發(fā)展壯大，這些要素的發(fā)展壯大會增加它們的自主性和獨立性，進而在一定程度上增加國家的離心傾向；二是整合力量或傾向，表現為國家統(tǒng)一的軍事力量、法治力量、行政力量、經濟力量、意識形態(tài)力量等要素的存在和強化，這些力量和要素的存在和強化，會增加國家的整合力。當然，現代國家的經驗顯示，單純的軍事力量和行政力量由于具有排他性，其不斷強化有時候可能效果適得其反，而經濟、法治、文化和意識形態(tài)等同化力量因為具有更大的包容性而更容易被人接受，更容易獲得成員的認可。

所謂國家治理的現代化就是通過現代的方式和手段，完成上述任務和目標，實現國家的良善治理和長治久安。而根據現代國家治理的經驗，所謂現代的方式和手段，可能主要包括市場化、法治化、民主化、信息化、網絡化等。在這個過程中，統(tǒng)一的合理的制度平臺當然是不可或缺的，除此之外，統(tǒng)一的語言文字，統(tǒng)一的國防，統(tǒng)一的外交，統(tǒng)一的貨幣政策，統(tǒng)一的金融體系，統(tǒng)一的財政稅收政策，統(tǒng)一的法律和司法體系，統(tǒng)一的交通網絡，統(tǒng)一的信息網絡，統(tǒng)一的社會福利體系等，都是必不可少的。國家治理的重要任務之一，就是通過諸如暴力、經濟、行政、法律、文化等多種途徑和手段，完成國家的整合，促進國家的統(tǒng)一性、一致性和均等化。

中國國家治理的主要任務

中共十八屆三中全會提出要推進國家治理現代化，國家治理及改革的任務再次將政治學的重要話題——現代國家構建的命題提上日程。當關注國家構建的時候，我們應當關心什么問題？換句話說，當我們討論國家治理的時候，我們關心哪些要素？

從根本上說，國家治理的目標就是要讓人民幸福、社會和諧、國家富強。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社會發(fā)展的多元化、自治化及相互寬容自律，是社會和諧的基礎。那么，當討論國家富強的時候，除了人民幸福和社會和諧這兩大要素之外，還有哪些具體要素值得關注？國際關系理論和國際社會格局演變的實踐說明，規(guī)避國家風險，提升國家的綜合競爭力，構成了各國行動的主要動機。國家之間（尤其是大國之間）為了國家利益而競爭，這種競爭可以歸結為一場實力較量。從長遠來看，這種較量實則是國家統(tǒng)一性、國家創(chuàng)新性、國家成本性、國家阻力性、國家風險性五個要素的比拼。由此不難得出結論：推動國家統(tǒng)一性、促進國家創(chuàng)新、降低國家成本、減少國家阻力、降低或規(guī)避國家風險，是國家治理在國家建設層面上的主要任務。基于以上分析，我們可以進一步界定中國國家治理的目標。

推進國家統(tǒng)一性。眾所周知，統(tǒng)一性是國家之善，而國家的統(tǒng)一性不僅包括主權和治權統(tǒng)一，還包括民權統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、司法統(tǒng)一、市場統(tǒng)一等許多要素。中國要完成國家治理現代化的任務，必須逐一破解制約國家統(tǒng)一性發(fā)展的障礙。從中國的現實來看，制約國家統(tǒng)一性的制度性障礙主要來自社會福利的等級化體制，信息網絡的孤島化狀態(tài)，國家資源的屬地化和部門化管理，比如高速路的地方管理制度（收費站制度），空中交通的部門化管理制度，經濟發(fā)展的屬地化管理體制，公共環(huán)境的條塊化管理體制等，這些制度應該成為國家治理改革的主要對象。

實現國家均等化。國家均等化表明國家發(fā)展成果在地域、人群分布的均衡程度，反映了國家的公平性和一致性?，F代國家表現為發(fā)展水平、公共設施、公共服務在全國范圍內不同地域的差異化較小。所以，要實現國家現代化就要推進國家的均等化發(fā)展，而國家發(fā)展的阻力較多來自于地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群之間在上述方面表現的結構性差距所帶來的社會矛盾和利益沖突。要推進國家的均等化發(fā)展，中央政府必須要有清醒的意識和足夠的協調能力。過去一直認為，中國體制的最大優(yōu)勢是協調性好。但從實際的狀況來看，中國并沒有充分發(fā)揮這個優(yōu)勢。今后，通過中央政府的組織手段和政策杠桿，來推進經濟、公共服務和公共設施的均等化發(fā)展，仍然是長期性任務。

促進國家創(chuàng)新性。國家的創(chuàng)新性可以分解為知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新三個方面。知識創(chuàng)新性主要反映大學、科研院所的表現；技術創(chuàng)新性主要體現了企業(yè)和企業(yè)家的動機和能力；管理創(chuàng)新性則顯示了政府等公共部門的管理和服務狀況。如果以此為參照，中國在激活大學、科研院所、企業(yè)和公共部門的創(chuàng)新能力方面還有許多事情要做。

提升國家法治化。國家治理水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力。國家治理的任務之一就是整體上降低或控制國家成本。國家成本應該包括系統(tǒng)成本、維護成本、運行成本。一般來說，一個國家的系統(tǒng)成本和維護成本是相對穩(wěn)定的，也是容易計算出來的，而運行成本則通常是可變的，也是不太容易計算的。不過，一般的經驗告訴我們，一個國家，如果公權力的公信力比較高，或者，如果國家的法治水平比較高，政府有效守法護法，百姓自覺遵紀守法，那么，國家的運行成本相對就會低，相反就會高。所以，國家的成本很大程度上取決于國家的法治水平?，F代國家都依法而治，中國如何提升國家治理的法治化水平？僅通過法治宣傳和法治教育來實現這個任務無法收到理想中的效果。發(fā)達國家的經驗顯示，全國統(tǒng)一的公民身份信息平臺建設和全國統(tǒng)一的金融、工商、稅務、交通、質檢、環(huán)保等信用信息平臺建設是至關重要的。以此為參照，中國法治建設的基礎性工程建設的任務依然艱巨。

推動社會自治化。國家治理水平依賴于制度供給能力，但現代國家的經驗表明，政府并不是制度和規(guī)則的唯一供給者。對于社會基層的許多公共事務、公共服務和公共物品而言，社區(qū)平臺、社會組織、社會企業(yè)等各類不同的社會主體所提供的制度供給和管理規(guī)則可能更加行之有效。過去時期，中國主要通過黨的組織和政府機構來提供統(tǒng)一的制度和服務，這種狀況在今天已經不能滿足多元化的社會需求，如何本著“公共事務公共治理”的精神，讓政府、社團、社區(qū)、企業(yè)、個人等所有利益相關者共同參與、協同行動，實現國家與社會良性互動、協同治理的狀態(tài)，這也是中國國家治理現代化面臨的重要課題。

中國國家治理亟待解決的現實問題

現代化以及后現代化促成了社會許多新的變化，這些變化挑戰(zhàn)了百年來甚至幾十年來國家的既有秩序，要求國家治理體系和治理方式的變革。綜合考量，至少有三個方面挑戰(zhàn)需認真對待。第一，流動性挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的屬地化管理，需要建立跨地區(qū)、跨部門、全國統(tǒng)一的管理體系。第二，復雜性挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的科層制管理，需要構建扁平化的管理結構。第三，網絡化不僅增強了普通大眾的民主和權利意識，而且使體制外的普通民眾更容易為其訴求而訴諸行動，進而挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的管理模式，需要打造開放的、協商的、包容的政治體系和社會治理體系。

中國自然也不能置身于現代化挑戰(zhàn)之外。依據現代化國家的標準來判斷，中國可能還需要完成如下任務：統(tǒng)一的信息網絡要遍布全國；城市化的問題要有應對之策；老齡化引發(fā)的社會問題要有解決辦法；社會保障體系要統(tǒng)一起來；“三農”問題要得到逐步緩解；司法公信力要樹立起來；腐敗治理要納入制度化軌道；產權要得到切實保護；政府決策合理化要有制度保障；社會組織體系要有效運轉起來；軍隊要完成現代化改造；大學要去行政化；國企壟斷問題要得到破解；國家結構制度要有更大的包容性。

【本文作者為北京大學政府管理學院教授、常務副院長，北京大學國家治理研究院研究員、副主任】