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從土地看中國經濟:土地模式與四個階段(3)

核心提示: 土地在中國經濟高增長過程中扮演著發(fā)動機角色。一方面,土地制度的改革推動了經濟權利的開放,因而成為激發(fā)經濟活力的重要制度力量。另一方面,政府通過對土地權力的控制掌控發(fā)展的主導權。忽略中國在整個發(fā)展過程中利用土地的做法,就很難理解中國過去三十多年高增長的奧秘。

必須告別土地依賴發(fā)展模式 

我覺得現在面臨的問題是經濟下行。經濟一直往上走的時候,這套做法是能搞下去的。因為土地在不斷升值,房地產價格不斷在漲,制造業(yè)也不斷在擴,基本上這套模式是能玩下去的。但是現在面臨的最大問題是整個經濟下行。經濟下行帶來一個主要的問題,就是我們原來靠放土地拉動GDP的這套模式走不動了。

2008年以后地放到什么程度?2006年之前,整個中國建設用地的供應量平均一年400萬到500萬畝左右。但2006年以后,為了拉增長,每年的地放到了700-800萬畝左右,整個供地差不多擴了一倍。但放地的結果是什么?到了2012年左右,繼續(xù)靠放地,GDP已經拉不起來了。所以我們看到,從2013年開始整個土地的供應,建設用地的供應量從七八百萬畝開始往下落,整個GDP也往下落。這是我們中國經濟面臨的基本現實,就是你繼續(xù)用土地的寬供應來拉經濟增長的模式已經無以為繼。這是我們面臨的第一個問題。

第二個問題是用土地招商引資的效力減退。就是說你繼續(xù)放土地,但是不會帶來工業(yè)增加值的高增長。2004年以后,整個工業(yè)用地的增長里面,東部地區(qū)的供地繼續(xù)還在增長,另外增長最快的是西部地區(qū)。整個東部地區(qū)還是在靠土地招比較大的企業(yè),但是我最近去幾個地方去調研以后,發(fā)現了一個非常重要的現象,就是在東部地區(qū)的園區(qū),企業(yè)已經不再依賴土地的優(yōu)惠。就是說它的土地成本在整個企業(yè)成本里面已經占很小的比重,這是第一。第二,一些進到東部園區(qū)的企業(yè),或者留在東部園區(qū)的企業(yè),基本上已經完成資本原始積累,不再那么迫切靠土地的抵押貸款解決資金問題。

但是政府的行為是什么呢?無論是在大城市還是中小城市,政府的行為基本還靠壓低土地的地價來招商引資。政府繼續(xù)還是在用傳統(tǒng)的工業(yè)化模式來招商引資,但是企業(yè)在這方面的依賴性開始大大下降。

在西部地區(qū)。園區(qū)工業(yè)化進程遇到很大困難 。中國經濟下行,兩塊最嚴重,一塊是原來的國有企業(yè),搞煤的、搞油的,這些傳統(tǒng)的產業(yè)產能過剩。另外就是仿造東部地區(qū)搞園區(qū)、在西部地區(qū)造園區(qū)的地方情況不好。西部的園區(qū)基本上就是這一輪經濟下行最嚴重的地區(qū),這些地區(qū)靠土地低價供應做園區(qū)。

政府用土地招商引資,造成非常嚴重的問題。首先是債務負擔。然后在東部地區(qū),大量轉型企業(yè)不依賴于低成本的招商引資,但是帶來兩個結果,第一個是大量土地被浪費,第二個是企業(yè)等著你這些土地轉變規(guī)劃用途,用土地來投機。園區(qū)的土地投機在東部和中西部地區(qū)都是非常嚴重的。 

第三個問題是土地供應結構進一步扭曲,與我們的結構性改革背道而馳。大家看我們的土地供應結構,其他用地、房地產用地和工業(yè)用地三塊,從2011年開始,其他用地中80%是基礎設施用地;房地產用地從2012年以來,比例不僅沒有增加還減少了;工業(yè)用地2012年以來有所下降。我們整個土地的供應結構和結構改革之間有什么關系?我們一邊在喊結構改革,但是你看整個供地的結構,基礎設施的用地比例越占越大。結果是繼續(xù)擠壓房地產用地。然后,工業(yè)用地比重下降,這是一個正?,F象。現在的最大問題是大量土地在保證基礎設施投資。

整個用地的結構向基礎設施傾斜以后,帶來一個很大的問題就是金融風險。政府拿建設基礎設施的土地去做投資的資金很大一部分來自哪里?繼續(xù)來自土地的抵押融資。上一階段以地生財的時候,政府用土地抵押做房地產,是等著房子升值,房子升了以后慢慢回錢,土地收入也慢慢回。但是基礎設施供地增加以后,用基礎設施去做抵押融資,這些錢怎么可能回得來?也就是說,結構性的扭曲繼續(xù)加劇,金融風險加劇。

第四個問題是,土地出讓成本上升,土地凈收益下降,但土地抵押還在上升。這是一個非常危險的情況。很多人現在都在罵,說地方政府就知道賣地賺錢。但事實上,現在農民醒過來了,農民說,你政府要賣地,我跟你談。再就是,現在很多城市的用地已經從原來的新增用地轉向存量用地。轉向存量用地以后,征地拆遷的成本大幅上升?,F在土地成本上升到什么程度?2008年以來,政府土地出讓成本大幅上升,很多地方占到一半以上,有的地方到60%。成本上升的結果是,政府的凈收益下來了,現在才20%左右。

大量供地在基礎設施上,靠土地套錢,靠基礎設施拉動投資,短期可以保增長,但是造成的債務和風險加大。這會加大金融風險。

第五個問題就是部分城市和用地的土地抵押的價值被高估了。我們看東部地區(qū)的整個土地價值,基本上在評估的時候,是有房地產市場為依托。一二線城市,尤其是一線城市,基本上還是可以的。但是整個東北地區(qū)的抵押、西部地區(qū)的抵押和部分中部城市地區(qū)的抵押,抵押面積和抵押金額增加,這些地方一旦土地市場出現問題了,土地價值會往下走。土地價值往下走,但地方政府在利用土地貸款的時候,是按土地高價值的時候去評估、抵押的,這兩者之間的差額由誰來承擔?銀行來承擔嗎?

第六個問題就是土地償債的能力可能被高估了。你到地方政府看,現在政府承諾用土地出讓來償還債務的占40%。2012年的時候,各級政府承諾用土地出讓償還債務的比例達37.2%,所以我們估計2010到2015年期間,承諾用土地出讓收入償還債務的地方政府平均占比達到40%。再看杠桿,現在整個土地杠桿到什么程度?名義杠桿率在0.5到0.6,但真實的杠桿率是1.5到2倍,中西部地區(qū)土地抵押這塊杠桿率更大,大部分中西部省份真實杠桿率都在2以上。政府最后能否真正按承諾的40%去償還,這是我們在接下來幾年面臨的非常大的一個問題。

大家要認識到的一個基本現實是什么呢?就是整個經濟再回到10%以上的增長速度是回不去了。但陷入這套發(fā)展模式之后,地方政府是在更加加重對土地的依賴。

在東部地區(qū),新來的好的項目,到了以后,政府繼續(xù)給你供地,不會減少的。不好的項目你也推不出去。整個中西部地區(qū)的園區(qū)工業(yè)化,在我看來會造成土地危機,造成整個土地的投機,還有整個政府用地的結構性扭曲、土地抵押的上升、土地抵押價值的高估,這實際上是我們整個宏觀經濟、金融和政府財務危機的重要根源。在經濟下行以后,這套東西繼續(xù)下去非常危險。

以改革化風險、促轉型

很多人說改革改革,土地改革說了半天,都說一定要改。但是怎么改?

我覺得這里面核心有三件事。第一,你原來那套玩法怎么改變?靠土地啟動發(fā)展,靠融資搞城市,以土地謀發(fā)展,這套模式怎么變?看這個大的方向有沒有松動的可能性。第二,怎么過日子?以土地謀發(fā)展造出那么大的窟窿,一旦出現大的問題,要看土地上有什么文章可以做。第三,下一輪土地改革能不能帶來一些機會? 

經濟發(fā)展階段轉換以后,是可以在大的土地制度框架下做調整的。

第一,土地發(fā)動機這個功能,現在地方政府還是在靠這個東西。這樣面臨一個問題:中央政府和地方政府之間的差異。中央政府已經明確,我不要再拉那么高的增長,但是不要拉那么高的增長,怎么樣解決地方政府繼續(xù)把土地作為拉動經濟的發(fā)動機這個問題?你去所有的地方看,沒有誰覺得投資不重要,增長不重要,招商引資不重要。所以,如果整個發(fā)展目標沒有根本性的改變,地方勁頭基本上是這樣的。我去年到各地跑的時候,發(fā)現地方干部都挺蔫的,都是照章辦事。今年勁頭就起來了,這里要搞,那里要招商引資,還在弄。但如果再搞起來,我覺得整個宏觀經濟風險比2008年以后還要大。

要告別土地作為發(fā)動機的功能。如果不解決好地方政府的發(fā)展動機問題,繼續(xù)還是以經濟增長為目標,這個改革基本上不要談了,土地改革沒有任何希望,什么征地改革、農民權益,就別談這些事。

第二,現在糧食安全、耕地保護和土地管理這個鏈條到了更明確的機會。原因是什么?就是對糧食安全的概念開始發(fā)生變化了。農業(yè)供給側改革,說白了就是原來生產的東西很多不對路?,F在好的大米要靠進口,優(yōu)質的小麥要靠進口,大豆主要靠進口。你生產的東西賣不出去,市場要的東西又沒有。就是說,原來是“糧食安全就是保吃飯”,現在提出主糧絕對安全。這樣耕地保護也應從數量轉向質量。

耕地保護的功能就相應發(fā)生了非常大的變化。首先就是要保優(yōu)質的產能。再就是要把長期生態(tài)保護、土地污染和耕地保護之間的矛盾要緩解。你看我們現在開始有休耕的地,有要保護的黑土地,另外農村要有一部分做生態(tài)的土地。永久的地守住,其他的地是不是有一些機會了?就是說我們整個糧食安全內涵發(fā)生變化了,然后土地管理中以耕地保護為目標的內涵要發(fā)生變化,未來生態(tài)跟土地之間的關系是更大的問題。

未來的整個土地管理就是一個自然資源管理的概念,不簡單是一個以糧食安全為目標的耕地保護概念。以自然資源管理為目標的話,土地的功能除了產糧食還有生態(tài)。就是說,未來土地管理的鏈條、土地管理的觀念都會發(fā)生重大變化。這些東西實話說已經開始在變。

第三,保發(fā)展的目標可以放下了,如果這個東西不放下,經濟會陷入更加危險的境地。

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[責任編輯:孫易恒]
標簽: 中國經濟   土地模式