其次，既有的全球治理格局也始終無法突破其所面臨的制度和體制困境。在當(dāng)前的國際秩序當(dāng)中，聯(lián)合國仍舊是最主要的全球治理機(jī)構(gòu)。一方面，自成立以來，聯(lián)合國確實(shí)在推動(dòng)全球治理實(shí)踐方面發(fā)揮了重要的作用，也進(jìn)行了一系列有意義的嘗試，越來越多的領(lǐng)域——包括人口問題、環(huán)境問題、氣候變化問題、國際恐怖主義問題乃至跨國犯罪問題——被列入聯(lián)合國的全球治理名單當(dāng)中，而聯(lián)合國則根據(jù)自身的體系特點(diǎn)和組織結(jié)構(gòu)在解決這些全球性問題的過程中發(fā)揮了提出倡議、設(shè)置議事日程、組織各種論壇和討論、協(xié)調(diào)各國間的談判、推動(dòng)信息的傳遞、促進(jìn)不同部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)系以及推動(dòng)相關(guān)的國際規(guī)則和規(guī)范的制定等作用。但是另一方面，由于自身的不足以及外部所面臨的各種挑戰(zhàn)等因素的共同作用，聯(lián)合國在推動(dòng)全球治理方面也面臨著相當(dāng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，聯(lián)合國自身在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制方面具有缺陷，而這種缺陷則影響了其在全球治理中的作用的發(fā)揮。作為由主權(quán)國家所建立的國際組織，國家間不論大國小國一律平等、不干涉成員國內(nèi)政領(lǐng)域的各種事務(wù)已經(jīng)作為聯(lián)合國最基本的原則被寫入聯(lián)合國憲章當(dāng)中。但是全球治理又要求聯(lián)合國行使一些超越國家主權(quán)的、干預(yù)主權(quán)國家內(nèi)部事務(wù)的職能，這就導(dǎo)致了對國家主權(quán)原則的遵守與國際組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)之間的矛盾。這種矛盾意味著一個(gè)國際組織要想有效運(yùn)轉(zhuǎn)以在全球治理中發(fā)揮更大的作用，就必須在一定程度上干預(yù)其成員國的內(nèi)部事務(wù)并且可能損害成員國的行動(dòng)自由，而成員國如果要堅(jiān)持自身的主權(quán)不受侵犯則必然會(huì)影響國際組織行動(dòng)的有效性，并且因而影響全球治理的開展。④同時(shí)，由于國與國之間在事實(shí)上是不平等的，因此國際組織在某些時(shí)候也難免被用作大國維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其自身利益的工具，而這就更引發(fā)了廣大中小國家對于大國通過國際組織來干預(yù)其國內(nèi)事務(wù)的擔(dān)憂。在氣候變化問題上，發(fā)達(dá)國家同發(fā)展中國家長期以來一直難以達(dá)成共識，在很大程度上就是因?yàn)槟承┌l(fā)達(dá)國家借助全球治理的名義通過國際組織來干預(yù)發(fā)展中國家的內(nèi)部事務(wù)，這自然會(huì)引起發(fā)展中國家的不滿。第二，在當(dāng)代，聯(lián)合國在全球治理事務(wù)中面臨著越來越多的競爭者。作為全球綜合性國際組織，聯(lián)合國的全球治理議程幾乎涵蓋了所有領(lǐng)域，但是這也在一定程度上導(dǎo)致了其機(jī)構(gòu)龐雜，從而產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)重復(fù)、效率低下、在某些問題上難以發(fā)揮有效作用等問題。與此相比，當(dāng)前活躍在國際舞臺(tái)上的各種其他國際組織，包括區(qū)域性、次區(qū)域性組織以及某些專門的國際機(jī)構(gòu)，在涉及本地區(qū)或本問題領(lǐng)域的全球治理當(dāng)中則相較于聯(lián)合國而言更具有優(yōu)勢。例如，G20在全球經(jīng)濟(jì)治理當(dāng)中的地位和作用得到了越來越廣泛的重視，特別是在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)、以發(fā)達(dá)國家為核心的G8的作用受到廣泛質(zhì)疑的情況下，G20的級別由原來的部長級會(huì)議升格為首腦峰會(huì)，在國際社會(huì)中的合法性和代表性都得到了明顯的提高。2010年，聯(lián)合國專門舉辦了名為“全球治理：G20與聯(lián)合國”的研討會(huì)，其主要內(nèi)容就是探討如何確保G20的行動(dòng)和決策能夠加強(qiáng)聯(lián)合國的地位和作用而不是影響和損害聯(lián)合國工作的開展。⑤甚至在聯(lián)合國內(nèi)部，也出現(xiàn)了對于聯(lián)合國在全球治理中的作用被“邊緣化”的擔(dān)憂。

從另一個(gè)角度來講，其他各類國際制度和機(jī)制的局限性也是不可忽視的。以G20為例，作為全球經(jīng)濟(jì)治理中的主要組織之一，它目前仍然是一個(gè)以論壇性質(zhì)為主體的機(jī)制，更多地是通過不同層級的政府官員之間的會(huì)談來對特定的問題進(jìn)行商議，因而在一定程度上難以擺脫“清談館”的形象。將G20的職能進(jìn)行一定的擴(kuò)展，從而使其從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大到政治和安全領(lǐng)域是該組織未來發(fā)展的一種方向，而這就又面臨著協(xié)調(diào)同其他全球治理機(jī)制特別是聯(lián)合國的關(guān)系的問題。⑥世界銀行和國際貨幣基金組織在推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理方面也具有各自不同的和不可替代的功能，但是這兩個(gè)機(jī)構(gòu)目前仍然為發(fā)達(dá)國家所掌控，對于發(fā)展中國家的各種需求往往不能有效滿足，或者即使?jié)M足也要附帶許多其他的條件。世界貿(mào)易組織作為自由貿(mào)易的主要倡導(dǎo)者，在全球金融危機(jī)爆發(fā)、貿(mào)易保護(hù)主義回潮的環(huán)境中難以有所作為，而自2001年所開始的旨在促進(jìn)成員國削減貿(mào)易壁壘、通過建立更加公平的貿(mào)易環(huán)境來促進(jìn)全球特別是較貧困國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多哈回合談判，長期以來也難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，這些均凸顯了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間在開放工業(yè)和服務(wù)業(yè)市場、降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等問題上的尖銳分歧。

中國參與和引領(lǐng)全球治理

面對當(dāng)前全球治理中的種種瓶頸，各國越來越需要加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)，并且在一定程度上克服自身狹隘的利益訴求。國際關(guān)系學(xué)者巴里·布贊（Barry Buzan）等人將當(dāng)前世界政治中所呈現(xiàn)出來的全球化進(jìn)程稱作“去中心化的全球化（decentred globalism）”，它意味著全球變化的結(jié)構(gòu)不再僅僅是局限于一小部分的國家，而是越來越分散化。在這種情況下，支撐全球結(jié)構(gòu)的權(quán)力模式將會(huì)變得比先前更加均衡，也就是說傳統(tǒng)上的“大國”的優(yōu)勢將不再那么明顯。⑦這也意味著在這種全球化的模式當(dāng)中，將有可能存在著若干大國，它們在一個(gè)更加區(qū)域化的國際體系當(dāng)中發(fā)揮著自身獨(dú)特的作用。布贊等人特別指出，在這種全球化模式當(dāng)中，以往受到西方霸權(quán)國家所壓制的那些大國——如中國和印度——將會(huì)重新崛起并發(fā)揮自身的作用，而作為當(dāng)代全球霸權(quán)國的美國在道義上和政治上的權(quán)威則會(huì)出現(xiàn)衰落。⑧這也就意味著以往那種通過謀求權(quán)力優(yōu)勢來維護(hù)支配地位的模式將變得越來越式微，而以權(quán)力的流散為主要特征的新的全球化進(jìn)程則正在開啟。