指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國大都市區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會所處的實際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向，以我國大都市地區(qū)目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟學(xué)、福利經(jīng)濟學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城市的較為完善的社會保障體系而言，社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)上的。社?；鹬饕獊碓从谟萌藛挝缓吐毠さ睦U費。如果實現(xiàn)充分就業(yè)，不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險金的支出，而且作為參保人員，還會按照規(guī)定繳納社會保險費，進(jìn)一步增加社?；鹗杖?，并相對減少社保基金支出，同時使社會保障體系逐步完善。一般來講，社會就業(yè)率越高，社會保障的覆蓋面就越大，社會保障的成本就越低。因此，許多發(fā)達(dá)國家都把享受社會保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)和對失業(yè)情況進(jìn)行精準(zhǔn)的統(tǒng)計及采取相應(yīng)的對策措施相掛鉤；并在長期內(nèi)，通過更好發(fā)揮市場和政府各自應(yīng)有的作用，促進(jìn)社會就業(yè)更加充分。正因此，與此前開展的測評研究不同，這里結(jié)合北京市經(jīng)濟水平的實際，在以數(shù)據(jù)可得性為參考基礎(chǔ)上，選擇了以各區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（失業(yè)人口比例）來從側(cè)面上反映各區(qū)的保障能力。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，中央開始實行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟危機來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟實現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說， 財政政策和貨幣政策是政府實施調(diào)控兩大主要手段，而諸如物價水平、經(jīng)濟增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，利率調(diào)整多是基于全國層面的發(fā)展動態(tài)制定，所以相對“靈活”的貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟社會的運行。有鑒于此，在本次測評中，我們選擇以各區(qū)的（常住人口）人均財政收入水平，來衡量各區(qū)的調(diào)控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各區(qū)的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映；并進(jìn)一步選擇以各區(qū)的公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標(biāo)。而關(guān)于公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率的計算公式，則分別如下：

公共財政預(yù)算收入年度增長率=（本年公共財政預(yù)算收入—上年公共財政預(yù)算收入）/上年公共財政預(yù)算收入×100%

公共財政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財政預(yù)算收入—本年公共財政預(yù)算支出|/本年公共財政預(yù)算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”（當(dāng)然，這一群體規(guī)模不應(yīng)過大，也是打破集體行動困境的關(guān)鍵）。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各區(qū)的居民委員會和村民委員會的數(shù)量總和與戶籍人口之比來反映各區(qū)的參與能力（簡稱人均村/居委員會）。