自特朗普就任美國(guó)第45任總統(tǒng)以來(lái)，一直貫徹“美國(guó)優(yōu)先”的對(duì)外政策，內(nèi)政外交重心明顯轉(zhuǎn)向本土，對(duì)外退出“巴黎協(xié)定”、推行貿(mào)易保護(hù)主義、拒絕“全球化”，對(duì)內(nèi)廢除奧巴馬政府的“醫(yī)改政策”和減少部分福利政策，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“向內(nèi)收縮”特征。造成美國(guó)在戰(zhàn)略政策上“勒緊腰帶”的原因有很多，但主要來(lái)自于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力。

然而，與此同時(shí)，美軍軍費(fèi)支出卻在大幅度擴(kuò)張。特朗普政府于今年5月底正式推出2018財(cái)年國(guó)防預(yù)算報(bào)告，提出將基本國(guó)防預(yù)算提升10%，新財(cái)年的軍費(fèi)總額增加至6391億美元，達(dá)到自2013財(cái)年以來(lái)的最高點(diǎn)。這看上去似乎有些矛盾？

特朗普政府為何要大幅增加軍費(fèi)

美國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)保持著較高的赤字率。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局CBO統(tǒng)計(jì)，2016財(cái)年美國(guó)政府財(cái)政赤字達(dá)5870億美元，占GDP3.2％；2017財(cái)年赤字雖有小幅下降，但也達(dá)到5590億美元，占GDP的2.9％，這一數(shù)字雖然比2009年的9.8%的赤字率降低很多，但仍然接近3%的國(guó)際紅線。

美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)的大幅減稅計(jì)劃和基建計(jì)劃將進(jìn)一步壓縮財(cái)政空間和預(yù)算空間。4月底，美國(guó)公布了歷史上最大的減稅計(jì)劃，將收入稅的最高稅率從39.6%調(diào)至35%，將聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率從35%下調(diào)至15%，將個(gè)人所得稅稅率從當(dāng)前7檔縮減至3檔。據(jù)估算，如果減稅政策全部實(shí)施，聯(lián)邦政府未來(lái)10年將會(huì)削減10萬(wàn)億美元的稅收。同時(shí)，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)計(jì)劃投入5500億美元開(kāi)展基建項(xiàng)目。大規(guī)模的財(cái)政支出使特朗普政府面臨巨大的財(cái)政壓力。

顯然，特朗普政府的戰(zhàn)略收縮行為與其自身經(jīng)濟(jì)狀況有很大的關(guān)聯(lián)性，但特朗普政府又一直對(duì)增加軍費(fèi)和擴(kuò)軍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的興趣。早在2016年9月，特朗普在費(fèi)城專(zhuān)門(mén)就國(guó)防政策發(fā)表演講，完整而詳細(xì)地提出了軍隊(duì)重建方案，并表示“只要入主白宮，就會(huì)要求國(guó)會(huì)全面取消防務(wù)自動(dòng)減支機(jī)制，并且提交一份新的預(yù)算以重塑軍隊(duì)”。

隨著今年5月底美國(guó)2018財(cái)年國(guó)防預(yù)算案的拋出，特朗普政府申請(qǐng)基本預(yù)算金額約為5745億美元，海外應(yīng)急行動(dòng)預(yù)算約為646億美元。其中，陸軍基礎(chǔ)預(yù)算達(dá)到1371.28億美元，比2017財(cái)年增加了11.58%；海軍基礎(chǔ)預(yù)算達(dá)到1715.11億美元，比2017財(cái)年增加了7.80%；空軍基礎(chǔ)預(yù)算達(dá)到1654.90億美元，比2017財(cái)年增加了12.98%。

此次美軍預(yù)算大幅增加，重心放在漲工資、擴(kuò)充兵員、恢復(fù)部隊(duì)?wèi)?zhàn)備水平和裝備的維護(hù)升級(jí)上。2018財(cái)年美軍基本預(yù)算額度超出了《2011預(yù)算控制法》設(shè)定的上限，事實(shí)上已經(jīng)突破了防務(wù)自動(dòng)減支機(jī)制的束縛。

美軍軍費(fèi)擴(kuò)張是為了重塑美軍，并增強(qiáng)全球控制能力。關(guān)于此次國(guó)防預(yù)算提交動(dòng)因，五角大樓預(yù)算編制官員表示：世界的不可預(yù)測(cè)性和危險(xiǎn)程度大幅增加，“伊斯蘭國(guó)”橫掃中東地區(qū)，抱著復(fù)仇心態(tài)的俄羅斯當(dāng)前在歐洲和中東地區(qū)頻頻制造麻煩，中國(guó)則在不斷崛起并企圖擴(kuò)大自身勢(shì)力范圍。

五角大樓認(rèn)為，由于奧巴馬政府的《預(yù)算控制法》削減了軍隊(duì)撥款，防務(wù)自動(dòng)減支機(jī)制導(dǎo)致軍隊(duì)縮編，美軍戰(zhàn)備能力不斷受到侵蝕，戰(zhàn)備工作一拖再拖，達(dá)不到軍事全球控制的需求，必須通過(guò)擴(kuò)張軍費(fèi)來(lái)應(yīng)對(duì)“危險(xiǎn)世界”的威脅。

此外，共和黨政府具有明顯的提升軍費(fèi)支出的傾向。從美國(guó)共和黨和民主黨組成的政府來(lái)看，共和黨具有明顯的鷹派特征，是軍火商的主要贊助對(duì)象，與軍工集團(tuán)的聯(lián)系也更為密切，在執(zhí)政時(shí)擴(kuò)張軍費(fèi)的傾向較大。

美國(guó)政府與大型軍工集團(tuán)之間存在密切關(guān)系已經(jīng)是公開(kāi)的“秘密”，軍工集團(tuán)對(duì)美國(guó)政黨選舉政治擁有巨大的影響力，所以歷任政府在涉及軍工集團(tuán)利益上都顯得極為謹(jǐn)慎。2000年大選，共和黨小布什以微弱優(yōu)勢(shì)贏得總統(tǒng)選舉，軍工集團(tuán)的政治捐款有430萬(wàn)美元，其中93%都投給了共和黨；到2002年年初，小布什政府因捷克和匈牙利擬向其他國(guó)家購(gòu)買(mǎi)軍火而以外交手段相威脅，主要是由于美國(guó)著名軍工集團(tuán)洛克希德·馬丁公司競(jìng)標(biāo)失敗利益受損而引發(fā)的。

正因?yàn)樘乩势兆鳛楣埠忘h總統(tǒng)候選人時(shí)鮮明地支持軍工集團(tuán)，所以由美國(guó)軍工集團(tuán)控制的全國(guó)步槍協(xié)會(huì)早在2016年5月20日就宣布為特朗普背書(shū)，為其入主白宮打下重要基礎(chǔ)。實(shí)際上，近幾屆共和黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國(guó)政府的軍費(fèi)增長(zhǎng)率明顯高于民主黨總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期。在可以預(yù)見(jiàn)的4年里，特朗普政府很有可能會(huì)將軍費(fèi)維持在一個(gè)較高的增長(zhǎng)幅度上。

與此同時(shí)，軍費(fèi)擴(kuò)張也是為了加強(qiáng)裝備建設(shè)。美國(guó)是全球最大的軍事產(chǎn)品與服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，保持著世界上最強(qiáng)大的軍事實(shí)力，2016年的軍費(fèi)支出達(dá)到6220億美元，是中國(guó)的4倍多，占到全球防務(wù)開(kāi)支的40%。在軍費(fèi)總額基本固定，但裝備價(jià)格飆升的情況下，如何有序更換和淘汰老舊裝備成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

近些年，美軍一直通過(guò)壓減老舊裝備、延長(zhǎng)裝備使用壽命、添補(bǔ)新型裝備、裝備少而精銳的部隊(duì)等方式加強(qiáng)裝備建設(shè)。隨著裝備產(chǎn)品進(jìn)步和新技術(shù)的大量應(yīng)用，武器單價(jià)成幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，軍方武器采購(gòu)數(shù)量卻大幅下降，直接導(dǎo)致裝備研發(fā)費(fèi)用和攤銷(xiāo)成本急劇上升。

與此同時(shí)，美軍在上世紀(jì)70～80年代冷戰(zhàn)期間大量采購(gòu)的裝備每年需要巨額維護(hù)、更新和升級(jí)經(jīng)費(fèi)，這也是導(dǎo)致特朗普政府?dāng)U張軍費(fèi)的重要因素。以空軍為例，美軍主力戰(zhàn)機(jī)都是上世紀(jì)70年代設(shè)計(jì)的，遠(yuǎn)程轟炸機(jī)B-52、B-1更是上世紀(jì)50～70年代設(shè)計(jì)的，以F-15、F-16為代表的第三代主力戰(zhàn)機(jī)數(shù)量在1500架左右，以F-22為代表的第四代主力戰(zhàn)機(jī)只裝備了190架，且因費(fèi)用高昂已經(jīng)停產(chǎn)，取而代之的第四代主力機(jī)型F-35僅以每年30架的速度列裝，未來(lái)面臨巨大的換裝缺口和經(jīng)費(fèi)壓力。

“戰(zhàn)略收縮”與“軍費(fèi)擴(kuò)張”并不矛盾

特朗普政府軍事戰(zhàn)略的核心是通過(guò)“實(shí)力保障和平”，“戰(zhàn)略收縮”的目的是為了更好地發(fā)展美國(guó)自身，最大化實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”政策，與此同時(shí)，通過(guò)“軍費(fèi)擴(kuò)張”提升軍事實(shí)力，保障美國(guó)內(nèi)政外交目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)“戰(zhàn)略收縮”為“軍費(fèi)擴(kuò)張”提供了可能。美國(guó)政治回避不了兩黨之爭(zhēng)，財(cái)政預(yù)算問(wèn)題一直是兩黨爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。特朗普政府面對(duì)赤字攀升的政府，只有通過(guò)先期的“戰(zhàn)略收縮”，才能為后期的“軍費(fèi)擴(kuò)張”預(yù)留預(yù)算空間。

在2018年的政府預(yù)算案中，特朗普政府大幅削減非國(guó)防性開(kāi)支，包括環(huán)保、能源研究、農(nóng)業(yè)、國(guó)務(wù)院等部門(mén)開(kāi)支，其中美國(guó)環(huán)保局開(kāi)支削減規(guī)模達(dá)26億美元，與之前相比少了差不多三分之一。同時(shí)大幅削減社會(huì)福利開(kāi)支，包括廢除醫(yī)改法案并改革醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃，大幅削減聯(lián)邦雇員退休福利、削減殘疾人幫扶項(xiàng)目等，這些措施都為增加軍費(fèi)預(yù)算提供了可能。

美國(guó)也在逐漸減少?lài)?guó)際責(zé)任和對(duì)外防務(wù)開(kāi)支，以緩解國(guó)內(nèi)軍費(fèi)支出壓力。特朗普在接受《華盛頓郵報(bào)》采訪談及亞太安全時(shí)曾表示：“我們現(xiàn)在的地位已經(jīng)與過(guò)去不同了，美國(guó)過(guò)去曾經(jīng)是一個(gè)富裕、強(qiáng)大的國(guó)家，而現(xiàn)在我們是一個(gè)窮國(guó)、一個(gè)負(fù)債國(guó)。你怎么解決21萬(wàn)億美元的債務(wù)問(wèn)題？我們花錢(qián)保護(hù)別的國(guó)家，我們沒(méi)有把錢(qián)花在自己身上。”

今年以來(lái)，特朗普展現(xiàn)其“商人重利本色”，屢次針對(duì)盟友軍費(fèi)支出問(wèn)題表達(dá)觀點(diǎn)，指出盟友軍費(fèi)支出比例偏低，壓迫盟友增長(zhǎng)軍費(fèi)。為了進(jìn)一步節(jié)省對(duì)外防務(wù)開(kāi)支，特朗普政府還提議將美國(guó)向其他國(guó)家提供武器裝備的方式從目前的無(wú)償援助改為無(wú)息或低息貸款，巴基斯坦、菲律賓和越南等國(guó)家可能會(huì)受到影響。

“軍費(fèi)擴(kuò)張”也為“戰(zhàn)略收縮”提供了強(qiáng)有力的保障。特朗普政府推行貿(mào)易保護(hù)、邊境管控、收緊移民和加強(qiáng)本土安全等“戰(zhàn)略收縮”舉措后，造成國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)相對(duì)緊張，美國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)可能會(huì)被削弱，這顯然與特朗普“強(qiáng)大到?jīng)]有人能夠給美國(guó)制造麻煩的程度”的政策主張不相符合，這就需要通過(guò)擴(kuò)張軍費(fèi)、提升軍力來(lái)保障其核心利益。

特朗普政府如果繼續(xù)推行“擴(kuò)張型”的戰(zhàn)略政策，有可能進(jìn)一步增加美國(guó)的赤字率，所以需要“戰(zhàn)略收縮”來(lái)降低美國(guó)對(duì)外的不必要開(kāi)支，在不符合美國(guó)主要利益的問(wèn)題上主動(dòng)退出，能夠讓美國(guó)更加集中力量進(jìn)行符合其自身利益的活動(dòng)。

美國(guó)一直將中國(guó)定位為軍事挑戰(zhàn)

在美國(guó)歷屆共和黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，軍費(fèi)一般都有一定幅度的增長(zhǎng)。但與里根政府推出的“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”，老布什政府組織海灣軍事行動(dòng)，小布什政府在“9·11”后的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)等增長(zhǎng)軍費(fèi)的因素不同，此次特朗普政府大幅增加軍費(fèi)預(yù)算并不一定意味著軍事介入和軍備競(jìng)賽。

美國(guó)軍費(fèi)中采購(gòu)和研發(fā)費(fèi)用不足以維持未來(lái)軍事需求，在面臨大量老舊裝備替代、新裝備價(jià)格居高不下之時(shí)，削減政府非軍事開(kāi)支、讓盟友承擔(dān)更多軍事責(zé)任、增加對(duì)外軍火貿(mào)易、更換?？哲娧b備、發(fā)展尖端武器系統(tǒng)只是美國(guó)要維持其頭號(hào)強(qiáng)國(guó)的必然選擇。但為了增加軍費(fèi)，不排除會(huì)過(guò)度渲染“中國(guó)威脅論”，也不排除會(huì)在亞太構(gòu)建制衡中國(guó)崛起的軍事聯(lián)盟體系與伙伴關(guān)系。

雖然美國(guó)在全球戰(zhàn)略中處于收縮態(tài)勢(shì)，但美國(guó)一直將中國(guó)定位為軍事挑戰(zhàn)，傾向于對(duì)中國(guó)采取更加積極主動(dòng)的威懾戰(zhàn)略。特別是2015年以來(lái)，美國(guó)對(duì)中國(guó)的威脅判斷趨于嚴(yán)峻，在軍事上對(duì)中國(guó)的定位更側(cè)重于交戰(zhàn)對(duì)手而非合作伙伴，在軍事規(guī)劃、作戰(zhàn)概念、兵力部署和裝備研發(fā)上準(zhǔn)備與中國(guó)交戰(zhàn)。其專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)提出了“全球公域介入與機(jī)動(dòng)聯(lián)合”作戰(zhàn)概念，將“第三次抵消戰(zhàn)略”直接定義為“意在應(yīng)對(duì)中國(guó)日益上升的反介入與區(qū)域拒止挑戰(zhàn)”。

美國(guó)在亞太大規(guī)模排兵布陣，截至2015年，美國(guó)海外駐軍有15.43萬(wàn)人部署在亞太區(qū)域，達(dá)到美軍海外駐軍總數(shù)的65%；在亞太區(qū)域部署或升級(jí)換代包括“薩德”系統(tǒng)在內(nèi)的大量新裝備，并預(yù)計(jì)在2020年前將60%的海空力量部署于亞太。應(yīng)該說(shuō)，美國(guó)此次軍費(fèi)預(yù)算的大幅度增長(zhǎng)，很大程度也是想在軍事上遏制中國(guó)崛起。

中美首腦2017年4月的“海湖會(huì)晤”以及7月德國(guó)漢堡G20峰會(huì)上的“習(xí)普會(huì)”，為中美關(guān)系的發(fā)展奠定了建設(shè)性的基調(diào)，并多次強(qiáng)調(diào)將致力于推動(dòng)兩軍關(guān)系的發(fā)展。中美兩國(guó)在亞太應(yīng)避免陷入“安全困境”，應(yīng)在戰(zhàn)略威懾能力上，保持雖不對(duì)等但有效的相互制衡，在軍事力量對(duì)比上達(dá)成默契，避免兩國(guó)軍費(fèi)支出“競(jìng)爭(zhēng)性增長(zhǎng)”。事實(shí)證明，努力發(fā)展健康、穩(wěn)定、對(duì)等的中美軍事關(guān)系，才有助于兩國(guó)共同維護(hù)亞太和世界的和平穩(wěn)定。

（作者單位：軍事科學(xué)院國(guó)防政策研究中心）

周洲　來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)　（ 2017年08月17日 11 版）