權(quán)力的大小是相對的，“小微權(quán)力”本身也是相對而言的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的權(quán)力相對縣級以上黨政干部的權(quán)力是“小微權(quán)力”，村“兩委”干部的權(quán)力則更是“小微權(quán)力”。但是，權(quán)力再小也是人民賦予的，最小的權(quán)力也必須遵循公權(quán)力行使的法則，必須在陽光下行使，接受權(quán)力賦予者、上級部門和權(quán)力行使相關(guān)各方的監(jiān)督。
廣東省江門市新會區(qū)在加強和創(chuàng)新基層社會治理工作中，規(guī)范村兩委“小微權(quán)力”，加大對“小微權(quán)力”行使的監(jiān)督力度，從而推動全面從嚴治黨落地生根，“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象明顯減少，村民滿意度大大提升，其做法值得總結(jié)經(jīng)驗，其經(jīng)驗更值得提煉。從我們對新會區(qū)以及其他一些地方加強和創(chuàng)新基層社會治理的調(diào)研看，要保障“小微權(quán)力”的規(guī)范、正確行使，有一些共性的問題必須解決。
加強基層黨組織建設(shè)，把好“小微權(quán)力”者選拔和任用關(guān)
習近平總書記明確指出：“推進改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層。”“大量任務(wù)”“政策落地的責任主體”“基礎(chǔ)性工作”都在基層。農(nóng)村“兩委”無疑是基層的基層，村“兩委”干部是黨和國家各項政策在農(nóng)村落地的責任主體，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康、發(fā)展農(nóng)村各項事業(yè)的帶頭人，是黨和人民群眾聯(lián)系最直接、最密切的基層干部。村“兩委”干部的權(quán)力是真正的“小微權(quán)力”。
搞好農(nóng)村基層社會治理，選好村“兩委”班子，尤其是選好村支書、村委會主任等帶頭人是關(guān)鍵。但是，現(xiàn)在年富力強、德才兼?zhèn)?、在群眾中有較高威望的理想人選比較難選，其原因在于：
一是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村大量青壯年勞動力外出打工，造成農(nóng)村發(fā)展所仰仗和依賴的人力資源“失血過多”“補血不足”，農(nóng)村“空殼化”現(xiàn)象日益嚴重。農(nóng)村精英人才的外流，導致一些地方優(yōu)秀的村干部“后繼無人”，村“兩委”干部老化現(xiàn)象突出。
二是從總體上看絕大多數(shù)村干部是稱職的，但村干部違紀違法的也比較多，特別是一些村干部在惠農(nóng)政策落實上存在辦事不公、作風粗暴，甚至以權(quán)謀私，擠占、挪用、冒領(lǐng)、私吞惠農(nóng)補貼，在一些地方“小官巨貪”案件時有發(fā)生。嚴重違法違紀的當然要處理和撤換，但仍有一些“帶病”的村“兩委”干部得以留任。
三是規(guī)模調(diào)整村“兩委”干部難以均衡。受長期的地域、血緣、宗族關(guān)系等的影響，村民對調(diào)整后的行政村缺乏歸屬感和認同感。在行政村規(guī)模調(diào)整后，原有的“兩委”干部均衡被打破，村“兩委”形式上合起來了，但實際上并沒有真正合起來的還比較多，其中原因很復雜，但關(guān)鍵也還是村支書的人選難以得到各方認同和接受。
現(xiàn)在，各地都把選好用好村“兩委”帶頭人這一“關(guān)鍵少數(shù)”，選出“德才兼?zhèn)?、熱心服?wù)、真抓實干”的村干部，選優(yōu)配強村“兩委”班子作為加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理工作的重中之重。為此，各地探索了“雙推”（把退伍軍人、致富帶富能手推上村級組織負責人）、“回請”（邀請在外務(wù)工經(jīng)商的能人、好人回村任職）等做法。有的地方探索實行村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”，全面實施書記“能人”工程；有的地方還采取公開選聘農(nóng)村專職黨組織書記，推進農(nóng)村黨組織書記職業(yè)化。這些做法目前還是部分地方的探索，若要借鑒和推廣，需要中央有關(guān)方面出臺相關(guān)文件加以規(guī)范。有的地方探索創(chuàng)新微信網(wǎng)絡(luò)投票平臺，利用手機網(wǎng)絡(luò)來解決外地務(wù)工人員無法參與、選舉大會難于組織等問題；有的地方還按照個人自愿與群眾認同、崗位需要的原則，將政治素質(zhì)較高、群眾基礎(chǔ)較好、服務(wù)能力較強的退休干部和村醫(yī)村教及農(nóng)村獸醫(yī)、電工、致富帶頭人等選進村“兩委”班子，同時實施本土大學生村官工程，有效解決基層組織干部隊伍年齡老化、能力弱化等問題。新會區(qū)在村級換屆選舉工作中，嚴把村官隊伍的入口，選優(yōu)配強村級“兩委”班子特別是黨組織書記，全程監(jiān)督村干部選舉、任命、履職、離任等各個重要環(huán)節(jié)，嚴防“村霸”成村官，從而保持基層黨組織的純潔性。
細化量化權(quán)力清單，明確“小微權(quán)力”行使的邊界
村“兩委”干部行使的是“小微權(quán)力”，但權(quán)力最小，也必須在法律法規(guī)和制度的規(guī)范下行使，必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。否則，“小微權(quán)力”的濫用是不可避免的。從新會區(qū)基層“小微權(quán)力”行使狀況的調(diào)查數(shù)據(jù)看，80.9%的受訪者認為近五年來身邊發(fā)生“小微權(quán)力”濫用的現(xiàn)象“比之前少”。這確實是一個好的跡象，說明新會區(qū)規(guī)范“小微權(quán)力”，加強對“小微權(quán)力”行使的監(jiān)督取得了成效，老百姓是充分肯定的。
黨和國家的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，對領(lǐng)導干部行使權(quán)力作出了一系列嚴格規(guī)范，權(quán)為民所用是對所有領(lǐng)導干部的基本要求。但是，因為“小微權(quán)力”的特殊性，尤其是我國農(nóng)村基層實行的是黨組織領(lǐng)導下的村民自治，“兩委”既是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，又是既分工又合作的關(guān)系，因而嚴格規(guī)范的“兩委”職責劃分、權(quán)力邊界的厘清，以及“兩委”班子成員具體權(quán)力的清單式管理，是預防和減少“小微權(quán)力”濫用的制度性保障。從新會區(qū)基層“小微權(quán)力”行使狀況的調(diào)查數(shù)據(jù)看，包括村“兩委”干部在內(nèi)的基層干部“小微權(quán)力”濫用的主要表現(xiàn)，一是“公權(quán)私用，謀取個人利益”，二是“任人唯親，拉幫結(jié)派”，三是“官商勾結(jié)、侵吞公共利益”。實際上，除了這三個方面，誤用權(quán)力破壞法紀程序、利用法律賦予權(quán)力牟利、利用法紀漏洞巧取豪奪等“以權(quán)代法”“以權(quán)代紀”的現(xiàn)象，也是濫用“小微權(quán)力”的重要表現(xiàn)。個別基層黨員干部的法紀意識淡薄，誤用手中權(quán)力，破壞法紀程序，使群眾利益遭受損失。比如個別村“兩委”班子個別人員認為只要經(jīng)“兩委”集體決定，就可以將土地轉(zhuǎn)讓，在沒有向國土部門申請用地指標的情況下擅自轉(zhuǎn)讓集體土地。個別基層黨員干部利用法律賦予的權(quán)力，或吃拿卡要，或充當非法勢力的“保護傘”，以牟取個人利益。個別基層黨員干部利用自身對法紀的熟悉，伺機“鉆空子”，利用法紀、制度、監(jiān)督等的漏洞，巧取豪奪。
“小微權(quán)力”其所以被濫用，同對“小微權(quán)力”的權(quán)力劃分不清晰有關(guān)，或者雖然有了明晰的劃分但權(quán)力行使者不明了有關(guān)，也同權(quán)力行使者故意濫用有關(guān)。因而，解決這一問題要從多方面著手。
一是加強制度建設(shè)，完善審批、驗收、審計、財務(wù)等監(jiān)管制度，加強對“小微權(quán)力”的監(jiān)督和制約，用制度和法治把權(quán)力關(guān)進“籠子里”。包括新會區(qū)在內(nèi)的許多地方黨委和政府，明確列出村“兩委”的權(quán)力清單，劃清黨組織和自治組織的權(quán)力邊界，一些地方還對村“兩委”干部的權(quán)力進行細化和量化管理，都取得了比較好的效果。
二是建立“小微權(quán)力”之間的有效相互制約機制。比如東部地區(qū)某地設(shè)計并實施了村一級“政經(jīng)分離”的“小微權(quán)力”相互制約機制，即將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從自治組織中剝離出來，形成村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織“三駕馬車”并駕齊驅(qū)的局面。村黨支部書記、村委會主任和經(jīng)聯(lián)社社長按職責進行分工，社長主抓經(jīng)濟，村長專做服務(wù)，黨組織全盤統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)。
三是有針對性地加強對農(nóng)村基層黨員干部的法制教育、紀律教育和政策教育。從新會區(qū)的調(diào)研結(jié)果看，有不同比例的受訪者認為基層干部濫用“小微權(quán)力”，就是因為“紀律意識淡薄”“社會責任感缺失”“理想信念模糊”“道德水平低下”和“價值觀念扭曲”。說到底，主要還是自身的原因。因此，必須采取切實有效的措施，加強基層黨員干部的教育，培育基層黨員干部的法律意識、紀律意識和責任意識，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和群眾觀、權(quán)力觀、地位觀。
群眾監(jiān)督和組織監(jiān)督相結(jié)合，嚴格監(jiān)管“小微權(quán)力”的運行
權(quán)力的行使必須接受監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導致濫用甚至腐敗。黨和國家制定和實施了一系列嚴格的監(jiān)督條例、準則規(guī)范和要求。“小微權(quán)力”盡管權(quán)力很小，同樣要接受監(jiān)督。從新會的調(diào)研數(shù)據(jù)看，其所以出現(xiàn)“小微權(quán)力”的濫用，將近一半的受訪者認為正是那些濫用“小微權(quán)力”的干部持有“天高皇帝遠，即便有人濫用權(quán)力也沒人管”的僥幸心態(tài)。要防止、減少、遏制“小微權(quán)力”的濫用，僅僅依靠“小微權(quán)力”者的自覺是不夠的，還必須靠制度的約束，靠來自方方面面的監(jiān)督。
新會區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，超過八成的受訪者認為近五年來發(fā)生在身邊的“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象“比之前少”了，其中近五成的受訪者認為“比之前少很多”。 這說明近年來新會區(qū)采取一系列規(guī)范“小微權(quán)力”的措施取得了實效。在采取的一系列措施中，“第三方機構(gòu)嚴格審計農(nóng)村財務(wù)”“對村務(wù)和黨務(wù)工作進行公開公示”“開展農(nóng)村基層‘兩違’治理行動，排查違紀違法問題”“開設(shè)電話、網(wǎng)絡(luò)、來信、來訪‘四位一體’的舉報受理平臺”，都是強化對“小微權(quán)力”的監(jiān)督措施，超過六成的受訪者對于新會區(qū)采取的這些監(jiān)督措施給予較好的評價。
目前，全國各地都在加強和改進對“小微權(quán)力”的監(jiān)督，所采取的監(jiān)督措施既有共性，也有從本地實際出發(fā)推出的一些獨特做法。
一是全面推進農(nóng)村基層黨務(wù)、村務(wù)公開。這是接受群眾監(jiān)督的一項基礎(chǔ)性工作，也是接受群眾監(jiān)督的一種最直接而有效的方式，公開要及時，公開的內(nèi)容要讓普通老百姓看得懂、看得明白。
二是發(fā)揮群眾檢舉、揭發(fā)、舉報以及信訪等群眾監(jiān)督措施的作用。正如新會區(qū)的調(diào)研結(jié)果顯示的，當前在監(jiān)督基層干部行使“小微權(quán)力”方面存在的一個主要問題，就是“群眾監(jiān)督不夠”。群眾監(jiān)督不夠當然體現(xiàn)在多方面，但群眾檢舉、揭發(fā)、舉報基層干部濫用“小微權(quán)力”的積極性沒有充分調(diào)動起來有密切的關(guān)系，有的群眾覺得干部濫用“小微權(quán)力”與自己關(guān)系不大，有的群眾則可能是害怕干部打擊報復。
三是加強上級黨組織的監(jiān)督。與群眾監(jiān)督的及時性、直接性和全方位性相比，上級黨組織的監(jiān)督則更具有權(quán)威性、針對性等特點。但是，對基層干部行使“小微權(quán)力”也往往存在“上級監(jiān)督不夠”的問題。要把實行常態(tài)化監(jiān)督檢查與專項監(jiān)督檢查結(jié)合起來。專項監(jiān)督檢查是重要的，但更重要的是常態(tài)化的監(jiān)督檢查。
四是加大重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督。新會區(qū)和其他一些地方的調(diào)研都說明，農(nóng)村基層“小微權(quán)力”濫用現(xiàn)象主要發(fā)生在新農(nóng)村建設(shè)、土地征收與補償、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村組干部選拔任用、低保對象的確定以及其他社會保障待遇的發(fā)放等領(lǐng)域。因此，要加大對這些“小微權(quán)力”容易濫用領(lǐng)域的檢查監(jiān)督。新會區(qū)在村“兩委”換屆時相關(guān)部門成立換屆風氣專項巡查組，對換屆紀律進行明確的監(jiān)督和檢查，既凈化了“兩委”換屆選舉的不良風氣，又及時制止和嚴懲了操縱選舉的不良行為，對那些有違規(guī)操作選舉傾向的人還具有警示作用。
五是建立健全監(jiān)督機制。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，現(xiàn)在已經(jīng)普遍建立農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管平臺和農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，將農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管“前移”，對“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）實行在線實時監(jiān)控。農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管平臺對行政村集體經(jīng)濟進行財務(wù)監(jiān)管，涉及資金、票據(jù)、合同、固定資產(chǎn)、會計核算、資源管理等多個方面，村一級的每一筆款項支取都要通過監(jiān)管平臺，經(jīng)過相關(guān)審批，超過一定數(shù)額還需提交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級審批，從而確保財務(wù)規(guī)范運作。農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺的建立，則使村級土地、物業(yè)得以公開招租，確保集體資產(chǎn)保值增值。
【本文作者為中共中央黨校科學社會主義教研部教授】