通過(guò)應(yīng)用修正后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系，結(jié)合相關(guān)的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)天津市所屬16轄區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)”）的保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力分別進(jìn)行了測(cè)算，在此基礎(chǔ)上，得出16區(qū)的治理能力排名。根據(jù)各區(qū)治理能力總體得分、分項(xiàng)得分，提出其今后進(jìn)一步提升治理能力的對(duì)策措施。

理論模型：中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系。

核心指標(biāo)：保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力。

測(cè)評(píng)范圍： 天津16個(gè)市轄區(qū)。

測(cè)評(píng)方法： 主觀賦權(quán)法、功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《天津統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2016》等。

主要發(fā)現(xiàn)：

·和平區(qū)：治理能力綜合得分在16區(qū)中排名第1，人均GDP水平在16區(qū)中排名第2。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于該區(qū)具有較高的調(diào)控能力、財(cái)政能力（均位列第1），但該區(qū)的保障能力、參與能力排名均相對(duì)靠后（分別位列第11、第12）。為此，對(duì)于和平區(qū)，采取積極的就業(yè)措施提升就業(yè)率，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的基層自治組織，是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。

·河?xùn)|區(qū)：治理能力綜合得分在16區(qū)中排名第14，人均GDP水平排名第16。比較分析結(jié)果顯示，該區(qū)保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力排名均靠后（分別位列第14、第14、第10、第13）。對(duì)于河?xùn)|區(qū)，采取積極的就業(yè)措施提高就業(yè)率，通過(guò)加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收政策等來(lái)提高人均財(cái)政收入水平，制定更為科學(xué)的財(cái)政支出規(guī)劃繼而促進(jìn)財(cái)政收支的平衡，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的基層自治組織，均是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點(diǎn)。

測(cè)評(píng)結(jié)果：

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國(guó)家治理體系有利于國(guó)家治理能力的提升，而國(guó)家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國(guó)家治理體系。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，對(duì)治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評(píng)估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時(shí)也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當(dāng)前，測(cè)度中國(guó)縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題，對(duì)于了解和提升中國(guó)縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們?cè)谶^(guò)去一段時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持對(duì)縣市治理能力展開(kāi)測(cè)評(píng)的主要初衷。同時(shí)，處于省（直轄市、自治區(qū)）和縣市之間的地市以及直轄市的市轄區(qū)一級(jí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對(duì)其治理能力的研究和評(píng)價(jià)同樣意義重大。

天津是全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了天津“一基地三區(qū)”的定位，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于對(duì)天津的比較優(yōu)勢(shì)、城區(qū)功能、發(fā)展方向的整體把握，是黨中央交給天津的重大政治任務(wù)，為天津下一步發(fā)展確定了新方向，掀開(kāi)了新的發(fā)展篇章。習(xí)近平總書記2013年5月到天津視察工作，對(duì)天津工作提出了“三個(gè)著力”重要要求，深刻闡明了天津發(fā)展的一系列方向性、全局性、根本性問(wèn)題，是指引天津站在新起點(diǎn)、搶抓新機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)更高水平發(fā)展的根本遵循和行動(dòng)綱領(lǐng)，是加快建設(shè)美麗天津、全面建成高質(zhì)量小康社會(huì)的思想武器。“十二五”時(shí)期，特別是黨的十八大以來(lái)，天津認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)天津工作提出的“三個(gè)著力”重要要求，以習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略為指針，加快推進(jìn)美麗天津建設(shè)，在搶抓機(jī)遇中干事創(chuàng)業(yè)，在迎接挑戰(zhàn)中砥礪前行，扎實(shí)推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在天津?qū)嵤?，圓滿完成“十二五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)任務(wù)，為全面建成高質(zhì)量小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

然而應(yīng)該注意的是，天津在前進(jìn)道路上還有不少困難和挑戰(zhàn)，相關(guān)報(bào)告指出：一是思想解放任重道遠(yuǎn)，對(duì)新常態(tài)、新發(fā)展理念理解不深，市場(chǎng)意識(shí)、創(chuàng)新精神、開(kāi)放觀念不強(qiáng)。二是轉(zhuǎn)型發(fā)展任重道遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重偏舊問(wèn)題比較突出，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換銜接不暢，體制機(jī)制活力不夠，資源環(huán)境約束進(jìn)一步趨緊，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是短板，發(fā)展環(huán)境亟待優(yōu)化。三是民生改善和社會(huì)治理任重道遠(yuǎn)，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、收入分配等方面，與群眾期待還有較大差距，一些群眾生活還比較困難，安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，維護(hù)穩(wěn)定任務(wù)艱巨。

面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的新變化，天津16區(qū)必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼未來(lái)，優(yōu)化創(chuàng)新城區(qū)治理方式模式，提升城區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。當(dāng)前是天津落實(shí)京津冀一體化國(guó)家戰(zhàn)略、加快推進(jìn)“一基地三區(qū)”建設(shè)的關(guān)鍵階段。面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，完善綜合治理體系、提升各區(qū)治理能力，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力對(duì)于天津顯得更為重要。因此，對(duì)天津所屬16區(qū)治理能力水平進(jìn)行定量評(píng)估，提出治理能力提升、區(qū)域進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策建議，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

人民論壇測(cè)評(píng)中心以調(diào)整后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系為理論模型，并結(jié)合天津16區(qū)的實(shí)際進(jìn)行了進(jìn)一步修正。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)用《天津統(tǒng)計(jì)年鑒2016》《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2016》等提供的公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)天津所屬16區(qū)的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過(guò)這種系統(tǒng)性的研究，對(duì)各區(qū)的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各區(qū)治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。

指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析、比較治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過(guò)定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測(cè)量治理能力所涉及的各個(gè)指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國(guó)內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國(guó)直轄市的市轄區(qū)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處的實(shí)際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測(cè)評(píng)理論模型過(guò)程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來(lái)客觀衡量治理能力為導(dǎo)向，以我國(guó)直轄市的市轄區(qū)一級(jí)目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說(shuō)明如下：

保障能力

社會(huì)保障被視為人類社會(huì)文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城區(qū)較為完善的社會(huì)保障體系而言，社會(huì)保障是建立在有勞動(dòng)能力的人逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)之上的。社保基金主要來(lái)源于用人單位和職工的繳費(fèi)。如果實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險(xiǎn)金的支出，而且作為參保人員，還會(huì)按照規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，進(jìn)一步增加社?；鹗杖?，并相對(duì)減少社?；鹬С?，同時(shí)使社會(huì)保障體系逐步完善。一般來(lái)講，社會(huì)就業(yè)率越高，社會(huì)保障的覆蓋面就越大，社會(huì)保障的成本就越低。因此，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都把享受社會(huì)保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)的措施相掛鉤。正因此，與此前開(kāi)展的測(cè)評(píng)研究不同，這里結(jié)合天津各區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的實(shí)際，在數(shù)據(jù)可得性基礎(chǔ)上，選擇了以各區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（為便于論述，簡(jiǎn)稱“失業(yè)人口比例”）來(lái)從側(cè)面反映各區(qū)的保障能力。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開(kāi)始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國(guó)際投機(jī)者試圖“炒作”中國(guó)的野心，同時(shí)也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國(guó)內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來(lái)勢(shì)洶洶，在國(guó)際市場(chǎng)需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過(guò)制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，全面拉動(dòng)內(nèi)需，使得中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國(guó)政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來(lái)說(shuō)， 財(cái)政政策和貨幣政策是政府實(shí)施調(diào)控的兩大主要手段，而諸如物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長(zhǎng)水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個(gè)主要的政策工具來(lái)看，利率調(diào)整多是基于全國(guó)層面的發(fā)展動(dòng)態(tài)制定，所以相對(duì)靈活的貨幣政策，更多時(shí)候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。在省、區(qū)、縣等地方層面，政府部門主要還是通過(guò)實(shí)施財(cái)政政策來(lái)“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行。有鑒于此，在本次測(cè)評(píng)中，我們選擇以各區(qū)的（常住人口）人均財(cái)政收入水平，來(lái)衡量各區(qū)的調(diào)控能力。

財(cái)政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國(guó)家和社會(huì)治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財(cái)政能力。一般來(lái)說(shuō)，衡量政府部門財(cái)政能力高低，有兩個(gè)最為核心的因素必須予以考慮：一是財(cái)政收入的增長(zhǎng)能力；二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財(cái)政收支，更主要地依靠本級(jí)政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各區(qū)的財(cái)政收入增長(zhǎng)能力、財(cái)政收支平衡能力來(lái)予以綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各區(qū)的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來(lái)分別代表上述兩個(gè)指標(biāo)。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式，則分別如下：

公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長(zhǎng)率=（本年公共財(cái)政預(yù)算收入—上年公共財(cái)政預(yù)算收入）/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入—本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對(duì)傳統(tǒng)集體行動(dòng)理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個(gè)體如何自發(fā)地組織起來(lái)進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動(dòng)的困境”（當(dāng)然，這一群體規(guī)模不應(yīng)過(guò)大，也是打破集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵）。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會(huì)更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來(lái)越多的個(gè)案和事實(shí)所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時(shí)，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫(kù)爾•奧爾森教授對(duì)“集體行動(dòng)”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各區(qū)的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的數(shù)量總和與戶籍人口之比（人均村/居委員會(huì)）來(lái)反映各區(qū)的參與能力。