深化國(guó)企改革關(guān)鍵：完善董事會(huì)治理

在理順國(guó)企股權(quán)配置后，下一步改革的關(guān)鍵便是董事會(huì)治理。董事會(huì)是公司治理的核心，“偉大的董事會(huì)成就偉大的公司”。在央企2004年開(kāi)始進(jìn)行建立規(guī)范董事會(huì)改革試點(diǎn)時(shí)，我們就認(rèn)為（董事會(huì)）“建比不建好、改比不改好”，而建立董事會(huì)的意義就在于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策；但在多年的董事會(huì)實(shí)踐中，還存在著新老三會(huì)關(guān)系處理等新舊體制轉(zhuǎn)換、分權(quán)制衡與傳統(tǒng)集權(quán)管理等新舊治理理念沖突、董事人才不足及考評(píng)追責(zé)機(jī)制不明確等問(wèn)題。因此，深化國(guó)企改革的關(guān)鍵在于完善董事會(huì)治理，從而進(jìn)一步推進(jìn)行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理的轉(zhuǎn)變。

在中國(guó)上市公司董事會(huì)治理水平方面，中國(guó)公司治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的董事會(huì)治理維度，從董事權(quán)利與義務(wù)、董事會(huì)運(yùn)作效率、董事會(huì)組織結(jié)構(gòu)、董事薪酬、獨(dú)立董事制度等五個(gè)主因素以及約25個(gè)子因素對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。從2011至2017年的治理評(píng)價(jià)結(jié)果看，民營(yíng)控股上市公司的董事會(huì)治理質(zhì)量已連續(xù)七年超過(guò)國(guó)有控股上市公司。其中，國(guó)企董事會(huì)治理在董事會(huì)運(yùn)作效率、組織結(jié)構(gòu)等方面一直好于民企，反映出國(guó)企在整體合規(guī)性方面更好；而民企在董事權(quán)利與義務(wù)、董事薪酬等方面一直好于國(guó)企，反映出民企在激發(fā)董事參與董事會(huì)運(yùn)作方面更好。由此可以看出進(jìn)一步完善國(guó)企董事會(huì)治理主要在于：首先是行政放權(quán)與授權(quán)，以實(shí)現(xiàn)董事會(huì)的決策與監(jiān)督職能，當(dāng)下國(guó)企董事會(huì)在薪酬激勵(lì)政策制定、重大經(jīng)營(yíng)決策等方面受到的行政型治理約束還較大，尚不能完全發(fā)揮經(jīng)濟(jì)型治理下給予其的角色和作用，需要讓多元利益主體在董事會(huì)中進(jìn)行平等博弈；其次是理順治理流程，讓治理機(jī)制流暢運(yùn)轉(zhuǎn)，例如在董事會(huì)已建立專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的情況下，重大決策應(yīng)經(jīng)由董事會(huì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)、董事會(huì)再到股東大會(huì)的順序進(jìn)行，即遵循“自下而上”的治理流程；最后是提升董事的履職能力，合理化董事的薪酬激勵(lì)，建立完善董事績(jī)效的考評(píng)問(wèn)責(zé)制度，并通過(guò)外部的市場(chǎng)聲譽(yù)機(jī)制加以補(bǔ)充。

國(guó)企治理能力提升：外部治理從“演習(xí)”到“實(shí)戰(zhàn)”

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公司治理水平的提升一直受制于相對(duì)滯后的外部治理，依靠行政力量而忽視市場(chǎng)和法治的思維慣性，使得政府與企業(yè)的行為方式還習(xí)慣和受制于“行政型治理”的路徑依賴(lài)。突出表現(xiàn)為企業(yè)的并購(gòu)、控制權(quán)轉(zhuǎn)移等外部治理活動(dòng)，依舊受到較強(qiáng)的行政干預(yù)，國(guó)企之間的并購(gòu)多是“紅軍”必勝、“藍(lán)軍”必?cái)〉?ldquo;演習(xí)”，可能只需雙方的國(guó)資主管部門(mén)各自下發(fā)文件，進(jìn)行相應(yīng)國(guó)資劃撥便可；而沒(méi)有市場(chǎng)中“實(shí)戰(zhàn)”的“硝煙彌漫”，也就不會(huì)有歷經(jīng)實(shí)戰(zhàn)后治理能力的真正提升。

近年來(lái)控制權(quán)爭(zhēng)奪的治理事件頻發(fā)，但無(wú)論是民企與國(guó)企間的外部并購(gòu)，還是民企內(nèi)部股東爭(zhēng)奪控制權(quán)等，在事件初期尚在市場(chǎng)框架下進(jìn)行較量、精彩紛呈，但到事件后期各參與主體就多尋求非市場(chǎng)力量介入，使得企業(yè)經(jīng)濟(jì)型治理能力并未得到真正的鍛煉。各類(lèi)“不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)”的行為背后，折射出的是政府權(quán)力的邊界管控、法治建設(shè)和市場(chǎng)力量培育在當(dāng)下外部治理中的缺失，需要我們?cè)谏罨母镏羞M(jìn)一步強(qiáng)化從行政型向經(jīng)濟(jì)型治理理念的轉(zhuǎn)變。

公司治理需要良好的外部治理作為依托，而該環(huán)境必須是市場(chǎng)化、法治化的。公司是有著營(yíng)利性目標(biāo)、按照自身邏輯、在法治化的市場(chǎng)中運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)組織，需要經(jīng)濟(jì)型治理加以匹配，政府、資本市場(chǎng)、債權(quán)人等外部治理的重要主體在參與公司的治理時(shí)，也要遵循經(jīng)濟(jì)型治理的邏輯和規(guī)則。具體而言：首先，政府要摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)行為只是行政干預(yù)“演習(xí)”的做法，將企業(yè)真正推向市場(chǎng)，去接受“實(shí)戰(zhàn)”考驗(yàn)，實(shí)施市場(chǎng)化的并購(gòu)、控制權(quán)爭(zhēng)奪、股東訴訟等治理較量，讓治理行為在市場(chǎng)的“陽(yáng)光”下而非行政的“黑箱”中進(jìn)行；其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，治理主體都要樹(shù)立法治思維，在依法治國(guó)、依法治企框架下尋求經(jīng)濟(jì)型治理的辦法，進(jìn)行“實(shí)戰(zhàn)”時(shí)也必須具有合規(guī)意識(shí)；最后，外部治理更需要敬畏市場(chǎng)力量、按照市場(chǎng)規(guī)律實(shí)施，尊重市場(chǎng)的多元治理主體，保障其在市場(chǎng)中公平、公開(kāi)地博弈，才能真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

深化國(guó)企改革保障：導(dǎo)入分類(lèi)治理與配套治理改革

從中國(guó)治理改革的時(shí)間序列看，公司治理改革是先行者。中國(guó)改革的路徑，是依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會(huì)制度、現(xiàn)代國(guó)家制度，相應(yīng)的則是先公司治理，再政府治理、社會(huì)治理和國(guó)家治理；從改革的結(jié)構(gòu)看，公司治理、政府治理、社會(huì)組織治理作為國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，是相互影響和相互依存的。當(dāng)前國(guó)家治理體系中存在的重要問(wèn)題便是各類(lèi)組織治理模式的套用及治理改革的不匹配，因此為保障深化公司治理改革、進(jìn)而完善國(guó)家治理體系，導(dǎo)入分類(lèi)治理并配套治理改革顯得極為重要。

不同類(lèi)型組織的功能、定位和職責(zé)有所不同，有著自身的特點(diǎn)和規(guī)律，這就要求所采取的治理方式、搭建的治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建的治理機(jī)制等應(yīng)符合組織自身的治理邏輯和規(guī)律。分類(lèi)治理改革就是要用公司治理的辦法、政府治理的辦法和社會(huì)組織治理的辦法分別治理公司、政府和社會(huì)組織。具體而言，政府治理要從控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。公司治理要從行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)型。社會(huì)組織治理要從行政型向社會(huì)型轉(zhuǎn)型。

對(duì)各類(lèi)組織治理模式的認(rèn)識(shí)不清、治理改革的“時(shí)差”，使得當(dāng)前治理改革不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重。首先，在政府治理改革與公司治理改革的不匹配方面，突出表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)的邊界不清、公司治理需求與政府職能履行不明。當(dāng)政府服務(wù)監(jiān)管和內(nèi)部治理機(jī)制這兩類(lèi)問(wèn)題交織在一起、導(dǎo)致公司運(yùn)行出現(xiàn)狀況時(shí)，做出科學(xué)診斷并提出有效解決方案就變得異常困難，而政府治理轉(zhuǎn)型和公司治理轉(zhuǎn)型疊加，更使得這一問(wèn)題難上加難。例如，有些公司治理問(wèn)題本來(lái)是內(nèi)部治理機(jī)制不健全的問(wèn)題，因而相應(yīng)的解決之道是借助市場(chǎng)和企業(yè)的力量，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”；但在政府治理改革相對(duì)滯后的情況下，這類(lèi)問(wèn)題反而常常被誤認(rèn)為是市場(chǎng)失靈，政府的“扶持之手”強(qiáng)伸過(guò)來(lái)，試圖用行政型治理手段加以解決。其次，在社會(huì)組織治理改革與公司治理改革、政府治理改革的不匹配方面，突出表現(xiàn)為社會(huì)組織發(fā)育不健全、職能定位不清晰。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的主體地位多被行政性事業(yè)單位和企業(yè)所取代，而并無(wú)真正意義上的社會(huì)組織。因此，當(dāng)社會(huì)組織尚在培育中，而社會(huì)組織治理和社會(huì)失靈這兩類(lèi)問(wèn)題交織在一起、導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，做出恰當(dāng)判斷并提出合理解決方案同樣變得非常困難。例如，有些社會(huì)組織治理問(wèn)題本該歸咎于社會(huì)組織發(fā)育不健全，相應(yīng)的解決方案應(yīng)該是從政府職能、企業(yè)職能中剝離出社會(huì)治理的職能，積極培育社會(huì)組織；但在社會(huì)組織治理改革相對(duì)緩慢的情況下，這類(lèi)問(wèn)題卻往往被誤認(rèn)為是社會(huì)失靈，使得“政府辦單位”或“企業(yè)辦社會(huì)”等現(xiàn)象“死灰復(fù)燃”，嚴(yán)重阻礙了公司治理由行政型向經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程。

總之，只有在明確各類(lèi)治理的治理特征、采用相應(yīng)的治理模式加以分類(lèi)治理，并配套國(guó)家治理體系改革、實(shí)現(xiàn)各類(lèi)治理改革協(xié)同推進(jìn)、形成治理合力后，才能為深化國(guó)企改革提供良好的保障，并向著“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

（作者  天津財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)、中國(guó)公司治理研究院院長(zhǎng)  李維安）