由圖9可以看到，2015年部分副省級(jí)及以上城市的臭氧（O3）日最大8小時(shí)第90百分位濃度相較2014年有所減少，但是我們能看到僅有廈門(mén)在2015年低于標(biāo)準(zhǔn)值（100微克/立方米），大部分城市臭氧（O3）日最大8小時(shí)第90百分位濃度還是較高。而且相比可吸入顆粒物（PM10）和細(xì)顆粒物（PM2.5）的治理成效而言，臭氧治理還任重道遠(yuǎn)。

空氣質(zhì)量主要是通過(guò)副省級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到或好于二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)來(lái)衡量城市空氣治理成效的一個(gè)更具“可視性”的指標(biāo)。我們看到，大部分副省級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量堪憂(yōu)，僅有4成左右的城市空氣質(zhì)量得分高于均值（79.46分）。其中廈門(mén)、深圳和廣州城市空氣質(zhì)量得分排在前三。分析可知，這三個(gè)城市空氣質(zhì)量較好首先是因?yàn)槠渚哂幸欢ǖ牡乩韮?yōu)勢(shì)，靠海且位于亞熱帶地區(qū)，森林植被相對(duì)茂密，綠化覆蓋率高，有效過(guò)濾了污染物。其次，深圳主要發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)、廈門(mén)主要發(fā)展旅游業(yè)，而廣東大部分地區(qū)使用水電和核電，都從根源上有效抑制了污染物的產(chǎn)生和排放。但是還應(yīng)注意的是，西安、杭州、長(zhǎng)春、南京、哈爾濱、天津、成都、沈陽(yáng)、武漢、北京和濟(jì)南空氣質(zhì)量得分均低于均值（79.46分）（見(jiàn)圖10），尤其是濟(jì)南，下一步如何采取治理措施積極改善空氣質(zhì)量尤為重要。

綠化能力

該項(xiàng)指標(biāo)主要是用城市綠地覆蓋率以及人均公園綠地面積來(lái)衡量副省級(jí)及以上城市環(huán)境質(zhì)量及居民生活福利水平的重要指標(biāo)之一。綠化能力越強(qiáng)，就意味著這個(gè)城市的“肺活量”越大，抵消污染的能力也越強(qiáng)。

在城市建成區(qū)綠化覆蓋率上，整體來(lái)看，部分城市在建成區(qū)綠化覆蓋率上成得分較高，但仍有超5成城市得分均低于均值（78.83分）。北京、深圳和大連城市建成區(qū)綠化覆蓋率得分排在前三位，尤其是排名第一位的北京，為打造和諧宜居之都，近年來(lái)加大了城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)。至2014年底，北京市林地總面積已達(dá)約100萬(wàn)公頃，城市綠地面積約達(dá)8萬(wàn)公頃，濕地面積超過(guò)5萬(wàn)公頃。此外為有效抑制城市建設(shè)“攤大餅”式發(fā)展，為給城市“增綠”，北京還積極建設(shè)綠化隔離帶，通過(guò)綜合方式新增城市綠地。此外，北京還實(shí)施了平原地區(qū)百萬(wàn)畝造林計(jì)劃，旨在積極建設(shè)集中連片的城市森林。同時(shí)我們也看到，杭州、重慶、濟(jì)南、成都、青島、長(zhǎng)春、上海、寧波、哈爾濱和天津得分還遠(yuǎn)低于均值（78.83分）（見(jiàn)圖11），尤其是天津，下一步應(yīng)積極提高城市建成區(qū)綠化覆蓋率，改善城市綠化狀況。

在人均公園綠地面積上，整體來(lái)看，僅有少部分城市在人均公園綠地面積上得分較高，超7成城市得分低于均值（66.27分）。深圳、廣州和北京分別位于人均公園綠地面積的前三位，尤其是排在第一位的深圳，2015年深圳城管局大力開(kāi)展“美麗深圳”綠化提升行動(dòng)，實(shí)施綠道網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)景觀(guān)林帶、生態(tài)復(fù)綠、立體綠化、特色公園建設(shè)等行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)園林綠化生態(tài)化、精細(xì)化、人文化、均衡化發(fā)展，深圳市園林綠化水平再上新臺(tái)階，各項(xiàng)園林綠化指標(biāo)繼續(xù)保持國(guó)內(nèi)領(lǐng)先地位。同時(shí)我們也看到，上海、杭州、沈陽(yáng)、天津、武漢、長(zhǎng)春、重慶、成都、大連、青島、西安、濟(jì)南、哈爾濱和寧波得分均低于均值（66.27分）（見(jiàn)圖12），尤其是寧波，下一步應(yīng)積極提高人均公園綠地面積，打造舒適的人居環(huán)境。

我國(guó)生態(tài)治理的現(xiàn)狀總結(jié)

大氣污染治理

2013年初開(kāi)始遍布全國(guó)的霧霾天氣，使全社會(huì)深切認(rèn)識(shí)到我國(guó)空氣污染問(wèn)題的嚴(yán)重性。2014年，我國(guó)從修訂法律、開(kāi)展執(zhí)法檢查、制定《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》配套文件、加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與、建立環(huán)境資源審判庭等方面開(kāi)展工作，形成立法、行政和司法三部門(mén)合力推進(jìn)大氣污染治理、改善空氣質(zhì)量，多方面促進(jìn)公眾健康權(quán)益保障的工作格局。但是，目前我國(guó)大氣污染治理所取得的工作成效與人民群眾改善空氣質(zhì)量的要求還有一定的差距。對(duì)于以霧霾為代表的空氣污染，雖然從環(huán)保部門(mén)公布的數(shù)據(jù)看，今年同期空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)較前兩年有所提高，但是根據(jù)近年一系列有關(guān)公眾“最關(guān)注哪些問(wèn)題”的心態(tài)調(diào)查結(jié)果顯示，公眾對(duì)空氣污染治理成效的認(rèn)可度并沒(méi)有發(fā)生太大的改變。從這些調(diào)查中可以看出，公眾更關(guān)心與霧霾有關(guān)的問(wèn)題，同時(shí)也認(rèn)為政府在霧霾防治上取得的成果還未達(dá)到自己的預(yù)期。對(duì)于霧霾的治理，不僅僅是技術(shù)上、政策上的改變，也需要宣傳、輿論上的應(yīng)對(duì)，除非取得極其顯著的效果，不然民眾很難產(chǎn)生認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變。

近年來(lái)，我國(guó)大氣環(huán)境氧化性逐年升高，區(qū)域臭氧（O3）污染呈加劇態(tài)勢(shì)，已成為繼PM2.5后困擾城市空氣質(zhì)量改善和達(dá)標(biāo)管理的又一種重要二次污染物。特別是繼2012年新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》頒布后，在全國(guó)大范圍開(kāi)展O3監(jiān)測(cè)后，結(jié)果顯示，很多城市存在O3超標(biāo)問(wèn)題。進(jìn)入2017年以來(lái)，公眾對(duì)臭氧污染的關(guān)注度也出現(xiàn)升溫之勢(shì)。這對(duì)城市的空氣治理能力提出了更高的要求。

水環(huán)境治理

2017年上半年水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的成績(jī)單表明，我國(guó)治水市場(chǎng)保持上揚(yáng)發(fā)展態(tài)勢(shì)，爆發(fā)拐點(diǎn)態(tài)勢(shì)趨于明顯。但是僅從數(shù)據(jù)可得性的角度來(lái)看，政府自身的相關(guān)治理數(shù)據(jù)發(fā)布和更新遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于水環(huán)境治理需求，但總體形勢(shì)還是積極向上的。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，包括城市黑臭水體治理、海綿城市建設(shè)、農(nóng)村污水處理、水生態(tài)環(huán)境修復(fù)在內(nèi)的水環(huán)境治理開(kāi)始呈現(xiàn)出回暖態(tài)勢(shì)。而這一利好信號(hào)的釋放，源自此前召開(kāi)的第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇期間，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院相關(guān)負(fù)責(zé)人做出的利好預(yù)測(cè)。

在水環(huán)境治理新常態(tài)下，PPP模式最引業(yè)界矚目。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，截至2017年1月，在超過(guò)2000個(gè)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目中，涉水項(xiàng)目（即污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理等）占比超過(guò)80%。這主要由于治水產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模較大，需要更高的投資，傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)難以覆蓋水生態(tài)綜合修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈。也正基于此，旨在打破“找錢(qián)荒”的PPP模式成為水務(wù)新寵。深度整合也是污水處理PPP模式持續(xù)升溫的因素之一。隨著水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)迎來(lái)日漸擴(kuò)容的投資客，白熱化的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)也倒逼了治水的品牌價(jià)值。在此期間，眾多明星企業(yè)競(jìng)相延伸產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)，合并整合上市企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，以承攬規(guī)模更大、覆蓋更廣、治理更精的PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“大”環(huán)保發(fā)展平臺(tái)戰(zhàn)略。但事實(shí)上，污水處理PPP模式利好不僅于此。四部委日前印發(fā)的《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》明確指出，在污水、垃圾處理領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用。而在污水處理PPP模式變成首個(gè)從鼓勵(lì)到強(qiáng)制的環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目時(shí)，以第三方治理、市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)為代表的水環(huán)境治理新常態(tài)也正醞釀出新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

垃圾治理

垃圾治理作為城市治理的主要內(nèi)容，同時(shí)也是城市生態(tài)治理的主要標(biāo)示，理應(yīng)適應(yīng)城市治理新常態(tài)的發(fā)展規(guī)律，調(diào)整垃圾治理新常態(tài)，握緊公眾的“公益之手”、政府的“有形之手”和市場(chǎng)的“無(wú)形之手”，提升垃圾治理社會(huì)化水平，實(shí)現(xiàn)全程、綜合、多元和依法治理。垃圾治理需要政府引導(dǎo)，廣泛吸收各利益相關(guān)方參與，強(qiáng)化政府、社會(huì)公眾及社會(huì)各利益相關(guān)方之間的互相依賴(lài)性和互動(dòng)性，需要政府與社會(huì)公眾共治，共同維護(hù)與完善垃圾治理的市場(chǎng)機(jī)制，成為市場(chǎng)這張“臉”上的兩只眼睛。

其他污染治理

除了大氣污染治理、水環(huán)境治理以及垃圾治理之外，公眾對(duì)噪音污染的關(guān)注以及對(duì)噪音污染的治理需求也對(duì)城市環(huán)境治理能力提出了更高的要求。環(huán)保部發(fā)布《中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告（2016）》顯示，全國(guó)1/4城市聲監(jiān)測(cè)夜間不達(dá)標(biāo)，這意味著全國(guó)有1/4城市睡在噪音里。據(jù)《2017年中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》顯示，在各類(lèi)環(huán)境噪音的投訴中，商業(yè)、鄰里、廣場(chǎng)舞等其他類(lèi)噪聲投訴占社會(huì)生活類(lèi)噪聲投訴的55.4%。治理噪音污染，相關(guān)部門(mén)和公眾都應(yīng)該行動(dòng)起來(lái)，盡快解決取證難、多頭交叉管理等問(wèn)題，明確監(jiān)督執(zhí)法的主體和責(zé)任。同時(shí)，在科技強(qiáng)國(guó)的時(shí)代，我們更要利用科技的力量，從聲音源頭上尋找解決方案。

測(cè)評(píng)中可能產(chǎn)生的誤差及其他說(shuō)明

數(shù)據(jù)可得性帶來(lái)的限制。需要特別指出的是，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，主要是以數(shù)據(jù)的可獲取性為導(dǎo)向的，這在一定程度上限制了指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)于指標(biāo)的準(zhǔn)確反映程度，因此測(cè)評(píng)結(jié)果與各城市的實(shí)際治理水平存在略微偏差在所難免。另一方面，基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的治理能力測(cè)評(píng)并不能完全反映出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和影響治理能力的所有要素。我們更希望通過(guò)數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)這一技術(shù)手段，發(fā)現(xiàn)一些可能影響治理能力的點(diǎn)與面之間的盲區(qū)，從而為研究和實(shí)現(xiàn)國(guó)家、地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化“破”出更多主題。也正因此，我們?cè)谶@里重點(diǎn)采用城市數(shù)據(jù)對(duì)19個(gè)副省級(jí)及以上城市的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)和比較分析，在此基礎(chǔ)上簡(jiǎn)要地提出了有針對(duì)性的對(duì)策建議。

更為深入的實(shí)地調(diào)研有助于對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充和修正。除了數(shù)據(jù)的可得性會(huì)給指標(biāo)體系的構(gòu)建和指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇帶來(lái)限制之外，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中處于不同發(fā)展階段的不同城市，有其各自的發(fā)展特色、發(fā)展重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此評(píng)價(jià)各城市治理能力的指標(biāo)體系應(yīng)盡量避免千篇一律。若就相關(guān)問(wèn)題廣泛開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，不僅有利于準(zhǔn)確把握各城市所處的實(shí)際發(fā)展階段，而且有助于根據(jù)各城市的發(fā)展重點(diǎn)，針對(duì)不同城市設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)而對(duì)測(cè)評(píng)的結(jié)果進(jìn)行修正和補(bǔ)充。

如若可以獲取到更為詳實(shí)的各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，將能夠在構(gòu)建各城市治理能力影響因素的計(jì)量模型及其他統(tǒng)計(jì)分析模型之基礎(chǔ)上，從實(shí)證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的因素，會(huì)促進(jìn)或限制城市生態(tài)治理能力的提升。

【執(zhí)筆：人民智庫(kù)研究員 趙紫燕】