【摘要】搭建整體性治理結構，實現社區(qū)治理的宏觀部署，形成治理主體互動的制度起點；通過對各治理主體參與、合作、協(xié)商的機制設計，形成治理主體間合作的互動過程；通過治理主體間合作的不斷深化，實現了各主體治理能力的培育，最終實現治理體系和治理能力的現代化。

【關鍵字】社區(qū)治理  治理體系  治理能力    【中圖分類號】C19    【文獻標識碼】A

社區(qū)即是城市最基層的自治組織，也是住房、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、社會安全等公共服務承接和傳遞的“最后一公里”。圍繞“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標，社區(qū)已經成為基層社會治理創(chuàng)新最為活躍的試驗田，是國家治理體系最重要、最基礎的領域，是走向善治的基石。為實現社區(qū)治理的有效運作，應該首先，搭建整體性治理結構，實現社區(qū)治理的宏觀部署，形成治理主體互動的制度起點；其次，通過對各治理主體參與、合作、協(xié)商的機制設計，形成治理主體間合作的互動過程；最后，通過治理主體間合作的不斷深化，實現了各主體治理能力的培育，最終實現治理體系和治理能力的現代化。

搭建整體性治理結構，實現社區(qū)治理的宏觀部署，形成治理主體互動的制度起點

發(fā)揮政府“元治理”功能。治理理論重新審視了政府與市場、社會和公民間的關系，并且著重關注如何通過相關的機制和制度設計實現多元主體間的協(xié)調與合作。為了建立一種廣泛認可的規(guī)則、秩序和制度框架，以引導、控制和規(guī)范各主體的活動，從而建立可持續(xù)的合作治理關系，最大限度地增進公共利益，政府必須承擔起“元治理”的角色。在社區(qū)治理中，政府應該首先關注自上而下的制度設計，結合自下而上的治理創(chuàng)新經驗，縱向上層次清晰、銜接有序、功能完整，橫向上主體多元、溝通順暢、協(xié)調一致，為治理體系的構建、治理機制的平衡、治理主體的互動打下了良好的基礎。首先，構建整體性政府。治理不僅意味著政府同外部主體的合作，也意味著政府內部層級間、層級內的協(xié)調，應利用權責清單理順區(qū)級政府、街道、社區(qū)之間的權責邊界，優(yōu)化層級間分工合作；其次，搭建信息化平臺。通過信息化服務平臺，實現區(qū)級政府、街道、社區(qū)、網格直至家庭等多級信息資源的融會貫通，實現信息收集、傳遞、處理無縫隙對接，為群眾提供“一站式”“集約化”的公共服務的同時，實現全部政府部門的聯動，提高層級間、部門間協(xié)作效率。

形成社區(qū)“子系統(tǒng)”結構。作為開展基層自治的基本單位，應以社區(qū)為核心層級，構建多元參與治理“子系統(tǒng)”。社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社會組織和社區(qū)工作站四大部分相互支撐、相互配合，以黨委為領導核心形成自治組織、社會組織、企業(yè)和政府多元主體互動共治的局面。首先，突出社區(qū)黨委引導作用。社區(qū)黨委既要在關鍵政治問題上起到領導作用，也要在利益協(xié)調中發(fā)揮核心作用。通過社區(qū)黨委的延伸，在網格層次、樓棟層次形成黨支部、黨小組等組織形式，消除黨組織設置空白點，擴大黨的工作覆蓋面，增強黨建工作的有效性，協(xié)調處理社區(qū)內部和內外各種關系；其次，社區(qū)居委會應回歸自我管理、自我教育、自我服務的基層自治角色，不再承擔行政工作，著力提升其組織、協(xié)調和服務能力，指導和培育社區(qū)社會組織的發(fā)展，協(xié)助轄區(qū)居民開展各類自治活動，而社區(qū)內的社會組織，以服務居民為導向，按照社會化、市場化的模式，為社區(qū)居民提供志愿服務和社會服務；最后，推進網格化建設。每個社區(qū)劃定若干網格，每個網格指定一人擔任網格員，全面負責網格內所有的居民事務，實現條條管理的行政事項和碎片化的社區(qū)事務在網格中全面整合。網格的自治框架是社區(qū)治理“子系統(tǒng)”在層次上的延伸、在結構上的延續(xù)、在功能上的全面實現。

打造樓棟“微自治”平臺。社區(qū)治理體系的基礎是居民的行動，構建治理體系的最根本問題是如何促進公民的參與行為。參與、合作與協(xié)商是社會治理的核心要義，是居民開展自我決策、自我管理、自我服務的主要形式，更應該是一種常態(tài)的生活方式。因此，社區(qū)治理創(chuàng)新必須強調“自下而上”的互動活動，關注社區(qū)治理的微觀基礎，打造以樓棟為單位的“微自治”平臺。發(fā)揮黨員的骨干力量，吸收社區(qū)兩委、小區(qū)居民、在職黨員，組織居民選舉成立樓棟自治組織，制定自治管理方案、訂立樓棟公約，逐步實現樓棟公共事務自管自治，倡導、塑造鄰里的和諧氛圍，發(fā)動每個居民從身邊的點滴做起，主動參與到社區(qū)的自治活動中，通過參與、互助、協(xié)作和奉獻塑造了和諧友愛的人際關系，讓參與和協(xié)作成為居民的生活方式。

通過對各治理主體參與、合作、協(xié)商的機制設計，形成治理主體間合作的互動過程

社區(qū)黨建引領。治理并非一個靜態(tài)的制度安排，而是一個不斷地互動過程，沒有多元主體間的互動，就不可能成為真正的治理，黨組織則應成為多元互動的領導力量。社區(qū)治理過程中的黨建工作應該突破原有思維，將基層民主建設與基層自治創(chuàng)新相結合，探索群眾工作的新形式、新方法，將黨建的重心放在更廣泛地動員群眾、更堅定地維護群眾利益兩個方面。首先，應該不斷提高社區(qū)黨委的領導能力，通過網格中的黨支部、樓棟中的黨小組等黨的工作制度，在制度層面確立黨組織和黨員在協(xié)調處理社區(qū)事務的核心引導地位；其次，在黨委的領導下，通過工作例會制度、信息溝通制度、督查考核制度開展各類協(xié)調統(tǒng)籌工作，平衡各方需求、協(xié)調各方資源、整合各方利益，促使各治理主體對社區(qū)內共同事項達成一致意見，并根據職責分工協(xié)作落實；最后，在社區(qū)中以黨員為核心培育一批基層自治組織，這些自治組織成員應以民主選舉的方式產生，實現自治組織運行的規(guī)范化和制度化，引導和規(guī)范基層自治行為。

社會組織協(xié)同。社會組織是社區(qū)治理的重要力量，具有非營利性、非政治性、自治性和志愿性等基本屬性，其活動主要是面向社區(qū)居民的服務，在社區(qū)治理中發(fā)揮著積極而不可替代的作用。社區(qū)既要通過培育社會組織鞏固其主體地位，也要通過激勵機制促進其發(fā)展，同時安排各種合作機制發(fā)揮其在社區(qū)治理中的協(xié)同功能。首先，開展社會組織的孵化工作。社區(qū)應該對處在成長過程中的社會組織進行系統(tǒng)地培育和扶持，既可以為社會組織提供免費的辦公、會議場地等服務設施，也可以引進專業(yè)社工機構開展專業(yè)的孵化運營，通過社會組織數量和質量的全面提升，確立社會組織參與社區(qū)治理的主體身份，使其有能力、有資源參與社區(qū)治理；其次，通過激勵機制促進社會組織發(fā)展。社區(qū)可以定期對各社區(qū)社會組織進行考核評定，配合獎勵機制促進社會組織成長，并通過公示制度激發(fā)全體居民了解關注、共同參與社會組織建設發(fā)展的熱情。此外，也可以通過公開招標的方式“采購”社會組織服務，形成社會組織參與治理的有效通道，從而提高了社會組織的協(xié)同水平；最后，促成社會組織間協(xié)同，由各社會組織負責人參與協(xié)同制度建設，共同協(xié)調社區(qū)各協(xié)會組織的活動資源，協(xié)商社會組織的發(fā)展、建設、活動事宜，以促成社會組織對社區(qū)發(fā)展的協(xié)同支持。

社區(qū)居民協(xié)作。社區(qū)居民協(xié)作從低到高主要包括三個層次：一是獻言獻計，對社區(qū)建設和治理中存在的問題發(fā)言發(fā)聲；二是在街道或社會組織的引導下，參與治理活動；三是自覺自發(fā)地開展自治活動。首先，廣泛征集居民意見。社區(qū)可以通過門戶網站、電話熱線、社區(qū)QQ群、社區(qū)信箱、短信平臺、微博、微信、手機APP等渠道，廣泛征集群眾對社區(qū)建設、管理、服務等方面的建議，鼓勵居民表達自身需求；其次，通過各類社會組織、志愿組織的活動引導居民參與社區(qū)建設，開展各種睦鄰活動，營造鄰里和諧氛圍，加強居民的認同感、歸屬感和參與感；最后，促成居民自治行動。社區(qū)可促成居民間的協(xié)商，將社區(qū)的公共事項變成每個居民自己的事情，居民可以不斷從自身的需求出發(fā)，積極主動地開展自我管理、自我服務，為社區(qū)治理創(chuàng)新提供源源不斷的思想來源。

社區(qū)企業(yè)協(xié)助。企業(yè)作為社區(qū)治理的主體之一，較社會組織、居民個人有更豐富的資源，這些資源能夠很好地填補其他治理主體在人、財、物等方面的缺失或不足。因此在促進企業(yè)協(xié)作的過程中必須充分調動這些資源，使企業(yè)深度融入社區(qū)治理實踐。首先，搭建社區(qū)企業(yè)協(xié)商平臺。成立作為社區(qū)和企業(yè)議事、協(xié)商和協(xié)調的機構，定期走訪并廣泛搜集企業(yè)及其員工的需求和意見，同時對企業(yè)之間、員工之間、企業(yè)與員工之間、企業(yè)與本地居民之間、員工與本地居民之間的各類矛盾糾紛開展調解和協(xié)商工作，促進區(qū)域內的和諧穩(wěn)定；其次，搭建企業(yè)參與合作平臺。社區(qū)可以通過項目征集等方式挖掘企業(yè)和員工最需要的公益活動內容，引導社會組織圍繞治理需求策劃公益活動項目，匹配需求和供給，形成企業(yè)和社會組織的合作平臺。一方面，企業(yè)通過認捐為社會組織提供發(fā)展的資金，促成了社會組織的發(fā)展壯大；另一方面，社會組織通過公益活動滿足了企業(yè)的發(fā)展需求，通過多方共贏獲得了持續(xù)發(fā)展的動力。

通過治理主體間合作的不斷深化，實現各主體治理能力的培育

提升社區(qū)治理能力。在社區(qū)治理過程中，街道和社區(qū)居委會的角色從“劃船”變成了“掌舵”，通過分權和協(xié)作，積極發(fā)揮社會組織、企業(yè)、居民的作用，實現了自身職能的轉變。將社會能管好的事情分給社會，將企業(yè)能協(xié)助好的事情分給企業(yè)，減輕了政府的負擔、節(jié)約了行政成本、優(yōu)化了政府資源的配置方式。社區(qū)治理涉及眾多主體，各主體間需求、利益、資源和能力千差萬別，社區(qū)作為各治理主體間的組織者和協(xié)調者，必須在多元主體間建立起一致的目標和遠景，進而提升了發(fā)動和宣傳能力；必須在多元主體間形成認同的合作規(guī)則，進而提升了談判和協(xié)商能力；必須在多元主體間促成一致的行動，進而提升了動員能力；必須通過縱橫交錯的治理網絡，實現社區(qū)治理功能的完善，進而提升了功能整合能力。

激勵社會組織成長。在一個健康的治理體系中，社會組織應該在一定的制度框架內，不過度依靠政府扶植，而依靠自身的能力發(fā)展、壯大，并調動自身資源尋求自身同政府、企業(yè)、其他社會組織或居民的合作。隨著社區(qū)治理水平的提升，一方面，社區(qū)對社會組織的需求在不斷擴大，這些需求成為了社會組織孕育、發(fā)展和壯大的必要條件；另一方面，隨著社會組織參與社區(qū)治理的深化，鍛煉了社會組織調動政府、企業(yè)和居民的各種資源并進行社會服務的能力；社會組織在一個開放的社區(qū)治理體系中，必然面臨各種挑戰(zhàn)和競爭，那些無法適應社區(qū)治理體系的社會組織將被自然淘汰，從而實現了社會組織整體能力的增強。

實現企業(yè)社會責任。企業(yè)責任感是企業(yè)對待社會的責任態(tài)度，這一責任體現為企業(yè)對社會作出的各種貢獻，其中參與社區(qū)建設是企業(yè)承擔社會責任最直接的方式。在社區(qū)治理體系構建中，通過社區(qū)與企業(yè)的協(xié)商平臺，將企業(yè)及其員工需求看作治理需求的一部分，將企業(yè)及其員工發(fā)展看做社區(qū)發(fā)展的一部分，將企業(yè)及其員工的資源、能力視作社區(qū)治理能力重要組成部分，調動企業(yè)通過資助、捐款等方式參與社區(qū)事務的共同治理中，把企業(yè)對社會的責任分解為企業(yè)對員工的責任、對社區(qū)的責任，通過企業(yè)對社區(qū)、對員工的貢獻，反過來促進自身的目標實現，最終達成多方共贏。

促成公民意識養(yǎng)成。公民意識不是通過宣傳、教育形成的，而是在切實的參與過程中形成的。社區(qū)治理過程為公民參與提供了充分的空間、多元的渠道和廣泛的領域，通過讓居民參與到與自身利益密切相關的社區(qū)事務中，培育了居民間溝通、協(xié)商、合作的能力，形成積極、溫暖、寬容的社區(qū)氛圍，促進社區(qū)的融合，形成社區(qū)的認同感和歸屬感。在社區(qū)治理過程中通過規(guī)章制度、鄉(xiāng)約民規(guī)，以及不斷的磨合、持續(xù)的合作，樹立起居民的責任意識，構建政府與居民、居民與居民間的信任關系。要使居民的參與行為由被動變主動，由消極變積極，由政府引導變自覺發(fā)動，不斷提升居民的參與水平和參與能力。

（作者單位：廈門大學公共事務學院）

【參考文獻】

①卓越：《共同締造：城市治理現代化的探索和實踐》，北京：中國社會科學出版社，2015年。

②郎友興、葛俊良：《讓基層治理有效地運行起來：基于社區(qū)的治理》，《浙江社會科學》，2014年第7期。

責編/張蕾    美編/楊玲玲