十九大報(bào)告提出,在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公(以下簡(jiǎn)稱為“雙合”改革)?!栋朐抡劇凡簧僮x者在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作,非常關(guān)心這個(gè)話題,想知道哪些黨政機(jī)關(guān)可能合并設(shè)立或合署辦公。要回答這個(gè)問題,還需從頭講起。
2008年以來(lái),我們黨在優(yōu)化橫向部門間行政關(guān)系的主要思路,是推行大部制改革,即在政府部門設(shè)置中,將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中,最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理,以此提高行政效率,降低行政成本。
近年來(lái),在國(guó)務(wù)院層面,交通運(yùn)輸、衛(wèi)生計(jì)生、人力資源社會(huì)保障、廣電新聞出版等大部門管理機(jī)構(gòu)初步形成;在地方政府層面,深圳、成都、隨州、富陽(yáng)等地的大部制改革探索,也形成各自特色。但隨著改革的深入,大部制改革遇到一些瓶頸制約因素。其中關(guān)鍵一點(diǎn)就在于,大部制改革一般只涉及政府部門層面,很少涉及黨委層面。
在基層政府的設(shè)置中,許多政府機(jī)構(gòu)后面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán),實(shí)際上在黨委層面。如果簡(jiǎn)單合并政府機(jī)構(gòu),而黨委部門設(shè)置依舊分立,其改革效果必然有限。
有鑒于此,十九大報(bào)告提出探索“雙合”改革,被視為大部制改革之后更深層次的改革創(chuàng)新。從內(nèi)容來(lái)看,有五層含義:第一,改革的主體。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng),一起參與改革,包括黨委部門之間、政府部門之間,更包括黨委和政府部門之間。第二,改革的形式。合并設(shè)立或合署辦公,兩者之間要根據(jù)不同情形選擇最合適的方式進(jìn)行。第三,改革的原則。合并設(shè)立或合署辦公并不適合所有領(lǐng)域,而是在“職能相近”的機(jī)關(guān)之間才能開展,工作性質(zhì)較為專業(yè)的部門可能并不適宜開展“雙合”改革。第四,改革的范圍。在省、市、縣三級(jí)政府同時(shí)開展,并非只在省級(jí)開展,也沒有擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。第五,改革的屬性??傮w定位是一種探索性改革,先在一批試點(diǎn)地區(qū)試行,待成熟之后再全面推開。
長(zhǎng)期以來(lái),我們黨就有歸口管理的制度傳統(tǒng),把政府工作按性質(zhì)劃分為工交口、財(cái)貿(mào)口、文教口、政法口、農(nóng)業(yè)口、外事口等,由同級(jí)黨委常委分口負(fù)責(zé),以加強(qiáng)黨對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。受此影響,“雙合”改革的機(jī)構(gòu)形式原本就已經(jīng)存在。如在中央層面,中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局就是合署辦公。此次以黨代會(huì)報(bào)告的形式來(lái)確定“雙合”改革的必要性,其戰(zhàn)略高度進(jìn)一步彰顯。
顯然,從黨政聯(lián)動(dòng)層面來(lái)試行“雙合”改革,抓住了多年來(lái)制約政府機(jī)構(gòu)改革效果的“牛鼻子”,具有明顯的一體化行政模式特征,未來(lái)紀(jì)委與監(jiān)察部門、黨委辦公室與政府辦公室、黨委直屬機(jī)關(guān)工委與政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門與政府民族宗教事務(wù)局等都可能在“雙合”之列。
我國(guó)行政體制改革錯(cuò)綜復(fù)雜,“雙合”改革也不例外,需重點(diǎn)關(guān)注以下問題:第一,在改革主體方面,要盡快明確省市縣開展改革的順序,以及參與改革的黨委和政府部門。第二,在改革形式方面,要科學(xué)區(qū)分合并設(shè)立和合署辦公的標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步完善“雙合”改革的合法性基礎(chǔ),使此次改革不異化為另一種形式的聯(lián)合執(zhí)法。第三,在改革原則方面,要界定職能相近的范圍和標(biāo)準(zhǔn),平衡好改革進(jìn)程中的綜合性和專業(yè)性關(guān)系。第四,在改革屬性方面,“雙合”改革之后,合并設(shè)立或合署辦公后的部門權(quán)力大增,要防止權(quán)力濫用的情況發(fā)生。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 劉鵬)