作者：劉俊生  中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導

黨的十九大報告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。一年多來的改革試點經驗表明，此項改革完善了黨和國家自我監(jiān)督體系，實現了黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察相統(tǒng)一，強化了黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領導，實現了對公職人員監(jiān)察全覆蓋，構筑起規(guī)范內部運行和紀法銜接的制度體系。

國家監(jiān)察體制改革是一項政治性改革，是一項旨在確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉

國家監(jiān)察體制改革是一項政治性改革，是一項旨在確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉。監(jiān)察委員會將整合國家行政機關的行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關的查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，形成統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制，以便有效解決行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題。國家監(jiān)察委員會因此成為專司監(jiān)察事務的國家機關。它既不是行政機關，也不是司法機關，而是政治機關，其政治定位于反腐敗工作。是故，監(jiān)察委員會在履行監(jiān)督、調查、處置職責過程中，應始終堅持把講政治放在首位，不斷增強反腐敗工作的政治效果，推動形成風清氣正的良好政治生態(tài)。

黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察是一體兩面，國家監(jiān)察體制改革是一場完善黨的自我監(jiān)督和加強對國家機器監(jiān)督的政治改革。在黨的紀律檢查機關實現黨內監(jiān)督全覆蓋的同時，建立國家監(jiān)察機構以便實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，從而真正把公權力關進制度籠子，體現了黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察的互補統(tǒng)一。監(jiān)察體制改革將監(jiān)察對象擴展六大類：一是公務員法所規(guī)定的黨政機關公職人員，二是由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員，三是國有企業(yè)的管理人員，四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，五是群眾自治組織中的管理人員，六是其他依法行使公共職務的人員。試點省市在此基礎上還作了深化探索，如山西省將原由公安機關管轄的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會等基層組織人員貪污賄賂、職務侵占等罪名調整為監(jiān)委管轄，浙江省將國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)委派到其他單位從事公務的人員納入監(jiān)察范圍。

監(jiān)察職能將進行橫向和縱向拓展延伸

為適應監(jiān)督全覆蓋要求，監(jiān)察職能將同時進行橫向和縱向拓展延伸。橫向延伸是指監(jiān)察委員會根據本地實際和工作需要，將派駐紀檢組更名為派駐紀檢監(jiān)察組，并授予部分監(jiān)察職能。在試點省市，北京市、山西省、浙江省改革后紀委、監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察機構分別為40個、35個、35個?？v向延伸是指探索授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部必要的監(jiān)察權限，推動國家監(jiān)察向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸。如山西省選擇朔州市平魯區(qū)、臨汾市安澤縣，通過縣級監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部監(jiān)察員的職責和權限，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開展監(jiān)察工作。

國家監(jiān)察體制改革的目的，旨在整合各方力量，實現由原先的行政監(jiān)察只監(jiān)察狹義政府到改革后監(jiān)察廣義政府乃至所有公共機構。因此，國家監(jiān)察體制改革是一項十分浩大的工程。橫向來看，涉及行政監(jiān)察機關、國家預防腐敗局、檢察院及反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防部門等機構，還涉及黨的紀律檢查委員會和人大；縱向來看，涉及中央和縣以上地方各級黨委、政府、檢察機關等。在四級監(jiān)察委員會的組建中，最為敏感的就是原有機構和人員的轉隸問題。試點省市的改革經驗告訴我們，轉隸是監(jiān)察體制改革工作能否順利推進、取得實效的關鍵環(huán)節(jié)。轉隸工作要做到有序進行，防止“一刀切”“一窩蜂”的轉隸做法，堅持高標準，嚴把政治關，明確資格條件，審核人員檔案，按照時間服從質量的要求，認真甄別，適合到紀委、監(jiān)委工作的人員方可轉隸。轉隸人員在編制配置上聚焦于監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的中心任務，力量配備上需傾斜一線。改革過渡期，實行案件清單和新舊程序的有序銜接。

在國家監(jiān)察體制改革中，應始終堅持黨的領導，牢固樹立“四個意識”

監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調查、處置三項職責。其中，監(jiān)督是指對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行檢查，調查是指對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為進行了解和查明，處置是指對涉嫌職務違法和職務犯罪的公職人員調查清楚后作出處置決定，其中對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項措施，另外還可以運用技術調查、限制出境等措施。從試點省市來看，效果很好。與傳統(tǒng)的紀檢監(jiān)察相比，有兩個方面的重要變化需要注意。

一是為了使全面從嚴治黨與全面依法治國有機統(tǒng)一，國家監(jiān)察制度改革用“政務處分”代替“政紀處分”。國家監(jiān)察制度將統(tǒng)一使用“政務處分”概念，即監(jiān)察機關依據相關法律對違法的公職人員作出政務處分決定，這樣既有利于紀法分開也有利于紀法銜接。二是為了貫徹依法治國精神，提升國家監(jiān)察工作的法治化水平，國家監(jiān)察體制改革以留置措施取代原先的“兩規(guī)”（俗稱雙規(guī)）措施，以期解決傳統(tǒng)紀檢監(jiān)察制度長期想解決而沒有解決的法治難題。試點省市已開始使用留置措施和政務處分的處置決定。

在國家監(jiān)察體制改革之始，就有誰來監(jiān)督監(jiān)察機關的疑問。除了政黨（中共）、人大、檢察機關、法院的體制內監(jiān)督渠道外，還有新聞媒體等體制外監(jiān)督渠道，同樣重要的是監(jiān)察委員會內部的自我制約機制的建構。執(zhí)紀監(jiān)督、審查調查、案件審理、案件監(jiān)督管理四個環(huán)節(jié)分離，分別由不同的副主任（副書記）分管，實現監(jiān)審分設，形成相互制約的內部自我監(jiān)督機制。另外，完善監(jiān)委有關集體決策、請示報告、公務回避、涉案款物管理等方面的工作規(guī)則，還應嚴厲打擊私存線索、跑風漏氣、以案謀私等“燈下黑”的執(zhí)法違法、執(zhí)紀違紀行為。

在國家監(jiān)察體制改革中，應始終堅持黨的領導，牢固樹立“四個意識”，形成黨委領導、紀委牽頭、部門各司其責、合力協(xié)同的良好改革局面。黨委全會部署改革工作，書記靠前指揮，親力親為，把握改革方向，制定實施方案；紀委發(fā)揮牽頭作用，精心做好組織協(xié)調；人大制定工作方案，確保監(jiān)察委員會及時依法設立；政法委牽頭解決監(jiān)察委員會與司法執(zhí)法機關協(xié)調銜接問題；檢察院在黨委統(tǒng)一領導下，主動配合做好轉隸工作，確保各項工作順暢銜接；組織部門配合做好監(jiān)察委員會領導班子組建配備工作。改革中要明確責任主體，有效落實責任。

此外，還有監(jiān)察機關與公、檢、法、司等機關的銜接和協(xié)調、跨域監(jiān)察等關鍵點。

歷史車輪滾滾向前，改革潮流勢不可擋。國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，必將產生一系列重大而深遠的影響。我們相信，國家監(jiān)察體制改革必定能夠推動國家治理體系和治理能力現代化水平的提升，必定能夠推動中華民族偉大復興中國夢的實現，必定能夠彰顯中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，必定能夠進一步證明中國道路的正確性。

責編/潘麗莉