各項改革都應(yīng)回到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上來

全面深化改革是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，頂層設(shè)計不可或缺。那么，如何進(jìn)一步完善改革的頂層設(shè)計呢？

首先，要避免認(rèn)識上的誤區(qū)。從以往改革歷程來看，有兩個方面很容易形成認(rèn)識誤區(qū)：第一個誤區(qū)是“工程思維”。工程思維是以力學(xué)原理為基礎(chǔ)的，其特點(diǎn)是確定性。任何工程設(shè)計都以是確定性——力學(xué)規(guī)律為前提的。而改革屬于社會工程，是以社會科學(xué)為基礎(chǔ)的，其特點(diǎn)是不確定性。任何一項改革，都無法找到像力學(xué)規(guī)律一樣的確定性來支撐頂層設(shè)計。從理論上講，改革失敗的概率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工程失敗的概率。對改革要有必勝的信心，但也要有改革失敗的最壞打算。所以，改革的頂層設(shè)計不能有像蓋房子那樣的工程思維，要預(yù)計到有大量的不確定性在等著我們，這就是為什么改革依然要“摸著石頭過河”。千萬不能以為，只要文件一發(fā)，改革的進(jìn)程就可確定了，改革的目標(biāo)就會指日可待。第二個誤區(qū)是上層設(shè)計等于頂層設(shè)計。這是不確定的，可能是，也可能不是，關(guān)鍵在于是不是從整體來考慮。頂層設(shè)計的真正內(nèi)涵是：整體設(shè)計+上層設(shè)計。沒有整體思維的頂層設(shè)計將會使改革部門化、碎片化，導(dǎo)致改革難以落地。在改革推進(jìn)過程中，改革不協(xié)調(diào)、不相容，甚至相互掣肘的現(xiàn)象時有發(fā)生。這是整體思維欠缺、“總設(shè)計”不充分的結(jié)果。

其次，改革的頂層設(shè)計要回到十八屆三中全會確定的全面深化改革的總目標(biāo)上來。只有深刻把握新的時代條件和時代特征，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善發(fā)展中國特色社會主義制度為指引，我們才能把現(xiàn)有的五花八門的改革理出一個頭緒，拎起來，并形成一個“總設(shè)計”。改革，既要問題導(dǎo)向，也要目標(biāo)導(dǎo)向，兩者必須有機(jī)結(jié)合。如果只有問題導(dǎo)向，改革就會陷入碎片化，就有迷失方向的危險。十八屆三中全會明確的改革總目標(biāo)，簡化地說，就是國家治理現(xiàn)代化。國家治理的現(xiàn)代化，意味著新時代的全面深化改革實質(zhì)上是國家治理的改革，國家治理的改革也就是要重塑一個新的國家治理結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)我國當(dāng)前發(fā)展新階段的新要求。用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言來表達(dá)，就是要重構(gòu)生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，以適應(yīng)當(dāng)前社會生產(chǎn)力發(fā)展的要求。

從整體出發(fā)，重塑國家治理結(jié)構(gòu)

國家治理結(jié)構(gòu)有三個基本維度：第一個維度是政府與市場的關(guān)系，這個維度的改革搞了40年了，至今還沒有完成。第二個維度，政府與社會的關(guān)系，現(xiàn)在提出來了，但這個維度的改革并沒有實質(zhì)性的突破，我們是在沒有總設(shè)計的情況下，從各個側(cè)面在迂回地進(jìn)行第二個維度的改革，譬如說科教文衛(wèi)的改革，就是在各個領(lǐng)域去分別實施的，缺乏統(tǒng)一的整體設(shè)計。還有一個維度，即第三個維度，中央與地方的關(guān)系，即分級治理的問題。這個維度的改革仍停留在過去長期形成的“分級管理”狀態(tài)。這三個維度從整體上構(gòu)成了一個國家的治理結(jié)構(gòu)，不同的國家治理結(jié)構(gòu)實際上體現(xiàn)在這三個維度的三個關(guān)系怎么去處理，遵循什么樣的原則。

在這三個維度關(guān)系中，政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系是基礎(chǔ)。政府與市場、政府與社會的關(guān)系沒理順、不清楚，中央與地方的關(guān)系也難以有實質(zhì)性的進(jìn)展。當(dāng)然，中央與地方關(guān)系沒理順，也會制約政府與市場、政府與社會關(guān)系的處理。三個維度的關(guān)系是相互影響，相互疊加，彼此制約的，不是線性的關(guān)系。那么，政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系該如何去處理？以計劃體制下的高度集中為參照系，全面深化改革依然應(yīng)當(dāng)是分權(quán)改革。

向市場分權(quán)，稱之為市場化的改革，目的是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即經(jīng)濟(jì)組織是自治的。傳統(tǒng)的國營企業(yè)不是自治自主的，而是依附于政府各個部門，市場化改革改變了這種狀況。市場在資源配置中的決定性作用日漸發(fā)揮，但目前依然受到體制機(jī)制的束縛，在要素市場化配置方面更是突出。

政府與社會的關(guān)系也需要分權(quán)改革，政府要向社會分權(quán)，構(gòu)建社會的微觀基礎(chǔ)，形成社會的自治。這也就是要形成在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的各種各樣的社會自治組織（包括慈善組織、公益性組織、行業(yè)組織等等），增強(qiáng)社會自我凈化、自我約束、自我管理的能力。沒有社會的自主管理，什么都依靠政府來管理，在市場化程度不高的條件下也許是可行的，但隨著經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，各種利益主體越來越多元化、利益關(guān)系越來越多層化，利益內(nèi)容越來越泛化，社會復(fù)雜化程度急劇提高，政府將會越來越力不從心，因為超出了政府的能力范圍。

此外，公共服務(wù)的提供也需要大量的非營利組織，如教育、醫(yī)療、文化、體育、救助等等，既需要國有事業(yè)單位這類官辦社會組織，也需要社會力量興辦的民間社會組織。公共服務(wù)體制的完善同樣離不開社會化改革。人民對美好生活想需要日益廣泛，要解決好發(fā)展不平衡、不充分的問題，僅僅依靠政府的力量是不夠的。