原標(biāo)題：土地承包再延30年，探索宅基地“三權(quán)分置”，指標(biāo)跨省域調(diào)劑

農(nóng)地制度改革看點(diǎn)多（經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)·打開(kāi)改革大禮包②）

探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革、建立新增耕地等指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制……今年《政府工作報(bào)告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中，多項(xiàng)與農(nóng)村土地制度改革相關(guān)。

厘清人與地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的核心。農(nóng)地制度改革今年有哪些具體舉措？相關(guān)改革如何穩(wěn)妥推進(jìn)？改革各方利益能否得到更好保障？本報(bào)記者走訪了一些農(nóng)民和專家，求解答案。

延——

土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡(luò)丹”；解決人地矛盾不該靠不斷平分、細(xì)碎化土地規(guī)模

“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年！”當(dāng)消息傳到山東商河縣懷仁鎮(zhèn)閆家村時(shí)，閆德順全家都很開(kāi)心。老閆女兒女婿外出務(wù)工，早已在城里買房安家，老兩口上了年歲，大田種不動(dòng)了，想流轉(zhuǎn)出去賺點(diǎn)穩(wěn)定的租金，可又擔(dān)心地轉(zhuǎn)出去后收不回。“這下心能放肚子里了。”

閆德順的“定心丸”，對(duì)同村的種糧大戶閆墩福來(lái)說(shuō)，就是“活絡(luò)丹”。他去年在村里流轉(zhuǎn)了100多畝地，建起家庭農(nóng)場(chǎng)。“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬(wàn)一地收回去，我這投入就‘打水漂’了?，F(xiàn)在政策定了，我這心更活了，能放手去干了。”

黨的十九大報(bào)告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，今年《政府工作報(bào)告》明確要將這一政策落到實(shí)處。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶認(rèn)為：“這一政策安排既體現(xiàn)了穩(wěn)，也體現(xiàn)了活”。

穩(wěn)——改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地進(jìn)行了兩輪承包，第二輪承包到期后再延30年，將使農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定75年。葉興慶說(shuō)：“這足以體現(xiàn)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，對(duì)擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，都能起到穩(wěn)預(yù)期的作用。”

活——新一輪承包期再延長(zhǎng)30年，時(shí)間大體是在第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的節(jié)點(diǎn)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)等都會(huì)發(fā)生更大變化，目前的改革舉措為屆時(shí)進(jìn)一步完善相關(guān)政策預(yù)留了空間。“隨著農(nóng)村人口代際轉(zhuǎn)換，土地承載的社會(huì)保障功能會(huì)逐漸弱化，其要素功能愈發(fā)彰顯，屆時(shí)應(yīng)當(dāng)做出更適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的土地制度安排。”葉興慶說(shuō)。

圍繞土地承包延期，也有部分農(nóng)民提出自己的關(guān)切：家里人口增加了能再分到地嗎？舉家進(jìn)城落戶后承包地怎么辦？

“這些問(wèn)題反映的都是人地矛盾。”葉興慶認(rèn)為，人多地少是我國(guó)的基本農(nóng)情，人地矛盾會(huì)一直存在。解決這個(gè)矛盾不能通過(guò)不斷平分、不斷細(xì)碎化土地規(guī)模來(lái)解決。“根據(jù)人員增減不斷調(diào)整土地承包政策，會(huì)犧牲制度的穩(wěn)定性。今后應(yīng)當(dāng)通過(guò)將承包地承載的生計(jì)保障、社會(huì)保障等功能交給社會(huì)保障體系，同時(shí)多渠道、多途徑促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，統(tǒng)籌解決這個(gè)問(wèn)題。”

對(duì)于新增人口能否再分地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦日前明確表示，總的原則是堅(jiān)持承包地大穩(wěn)定、小調(diào)整，尊重農(nóng)民意愿，在政府指導(dǎo)下通過(guò)村集體民主協(xié)商解決。二輪承包到期時(shí)，也將依法和依照農(nóng)民群眾的集體意見(jiàn)來(lái)解決這類問(wèn)題。

關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地，現(xiàn)有的政策是退與不退由農(nóng)戶自愿，鼓勵(lì)依法有償?shù)赝嘶卮寮w。葉興慶說(shuō)，目前缺少的是權(quán)利退出的市場(chǎng)化通道。他建議，可成立跨村、跨鄉(xiāng)的公益性農(nóng)村土地收儲(chǔ)整治機(jī)構(gòu)，將離農(nóng)進(jìn)城、自愿退出的農(nóng)戶土地收購(gòu)、整治，然后按照適度規(guī)模向外發(fā)包。

分——

宅基地“三權(quán)分置”改革，有助于將閑置的農(nóng)房、宅基地用起來(lái)，但要防止炒起來(lái)

43歲的金雪艷，在江蘇蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)樹(shù)山村土生土長(zhǎng)。“近些年村里人到城里買房居住的漸漸多起來(lái)，村里的不少老屋既沒(méi)人住，又沒(méi)法用，只能空在那里。”這兩年有公司過(guò)來(lái)將閑置農(nóng)房改成民宿后，樹(shù)山村變了。游客增多，農(nóng)產(chǎn)品不愁賣，村民腰包越來(lái)越鼓。“一年4萬(wàn)多元收入，比不少城里人賺得還多呢。”

金雪艷見(jiàn)證的變化，反映的其實(shí)是不少鄉(xiāng)村土地供需嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)實(shí)。

從供給側(cè)看，近年來(lái)，由于農(nóng)村人口遷移日漸增加和土地退出不暢，閑置宅基地和農(nóng)房增多。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》指出，新世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬(wàn)畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元。

從需求側(cè)看，鄉(xiāng)村休閑、旅游、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展迅速。僅2017年，全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游各類經(jīng)營(yíng)主體就達(dá)33萬(wàn)家，比上年增加3萬(wàn)多家。“井噴式”的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)讓農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用房用地需求日益強(qiáng)烈，無(wú)地?zé)o房可用常常成為這些創(chuàng)新主體吐槽的焦點(diǎn)。

“供需無(wú)法匹配，其根源在于缺乏相應(yīng)的制度安排來(lái)保障各方權(quán)益。”葉興慶說(shuō)。今年的中央一號(hào)文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。“探索‘三權(quán)分置’改革，為閑置農(nóng)房和宅基地的利用提供了空間。應(yīng)當(dāng)注意的是，要讓閑置的農(nóng)房、宅基地用起來(lái)，同時(shí)也要防止炒起來(lái)。”

葉興慶說(shuō)，判斷“用起來(lái)”還是“炒起來(lái)”，一個(gè)很重要的維度是看誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權(quán)，把閑置農(nóng)房、宅基地用起來(lái)，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用，通過(guò)與工商資本聯(lián)營(yíng)、合作，有效盤(pán)活閑置資源。要嚴(yán)格防止投機(jī)資本將閑置的宅基地、農(nóng)房炒起來(lái)，更不能讓城里的投機(jī)資本利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會(huì)所。

活權(quán)先要確權(quán)。目前全國(guó)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達(dá)到82%，集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達(dá)到76%。國(guó)家行政學(xué)院教授劉銳說(shuō)，宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能“一刀切”，不能讓違法違規(guī)者通過(guò)“三權(quán)分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒(méi)有取得宅基地的農(nóng)民之間利益平衡。

調(diào)——

新增耕地等指標(biāo)跨省域調(diào)劑，將使土地增值收益從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)

今年的中央一號(hào)文件提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！墩ぷ鲌?bào)告》對(duì)此進(jìn)行了重申。

葉興慶表示，此項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)。“從現(xiàn)實(shí)看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，補(bǔ)充耕地的空間基本沒(méi)有了，難以完成占補(bǔ)平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)土地整治，將新增耕地指標(biāo)等調(diào)劑給發(fā)達(dá)地區(qū)，一方可以獲得發(fā)展空間，一方可以獲得發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)雙贏。”

基層實(shí)踐早已開(kāi)始。去年底，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是全國(guó)首筆土地增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)。此次簽約流轉(zhuǎn)指標(biāo)共計(jì)7000畝，總金額達(dá)50.4億元。四川省國(guó)土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益將全部用于當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)，為農(nóng)村的聚居點(diǎn)建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

今年全國(guó)兩會(huì)結(jié)束之后，國(guó)辦印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，明確兩項(xiàng)新政的實(shí)施細(xì)則，回應(yīng)了指標(biāo)量、價(jià)如何確定等社會(huì)關(guān)切。

就補(bǔ)充耕地跨省統(tǒng)籌而言，《辦法》規(guī)定，由中央部委充當(dāng)指標(biāo)調(diào)劑的中間人，以占用耕地類型確定基準(zhǔn)價(jià)，依據(jù)指標(biāo)需求者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度收取不同的補(bǔ)償費(fèi)用，在5檔省份指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)中，北京、上海位列第一檔，調(diào)節(jié)系數(shù)為2，重慶、四川、貴州等省份位列五檔地區(qū)，調(diào)節(jié)系數(shù)為0.5。

就增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑而言，《辦法》明確將由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)限定為深度貧困的“三區(qū)三州”（即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）和其他深度貧困縣。此項(xiàng)指標(biāo)量、價(jià)均由中央部委指定，不是供需雙方自由競(jìng)價(jià)。專家表示，此規(guī)定有利于減少指標(biāo)供給方的盲目性，避免指標(biāo)價(jià)格大起大落。但要注意的是，計(jì)劃分配的指標(biāo)量有可能與各地提供節(jié)余指標(biāo)的潛力、意愿脫節(jié)，會(huì)造成一些地方自上而下分配節(jié)余指標(biāo)的“生產(chǎn)量”，有可能導(dǎo)致行政推動(dòng)、強(qiáng)迫命令、違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生，在實(shí)際工作中應(yīng)注意防止。

葉興慶提醒，資源是最寶貴的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要從長(zhǎng)計(jì)議，別為了眼前的收益把指標(biāo)全部騰挪給發(fā)達(dá)地區(qū)，要為自己未來(lái)發(fā)展留下用地空間。（記者 朱雋）