重塑央地關(guān)系是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，將央地財政關(guān)系落到實處、細(xì)處、深處，是事關(guān)財稅體制改革大局和全面深化改革的發(fā)展重點。國內(nèi)外經(jīng)濟格局紛繁復(fù)雜，財政體制現(xiàn)存問題不斷凸顯：預(yù)算管理制度進展當(dāng)中存有不規(guī)范不透明、不完全適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的問題；稅收制度的不完善不健全，顯然也不利于市場充分競爭和公平正義，財稅體制的兩大重要制度發(fā)展滯后，不系統(tǒng)、不及時、不清晰，也會成為理順央地關(guān)系的桎梏；最終將影響財政資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的固有職能，無法發(fā)揮財政在“以政管財、以財行政”上的國家治理基礎(chǔ)作用和重要支柱作用，央地關(guān)系作為財稅體制改革當(dāng)中的“擎天白玉柱、架海紫金梁”，妥善處理好央地關(guān)系的任務(wù)已箭在弦上，不得不發(fā)。

1994年分稅制財政管理體制改革的要求及實施效果

回溯歷史演進，按照《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號）的要求，1994年財稅改革主要是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展需要，1983年之前，財稅部門統(tǒng)稱為財稅局，隨后分開設(shè)立財政局和稅務(wù)局，1994年進一步分解為國稅局和地稅局，當(dāng)時改革的緣由主要就是“包干制”的存在使中央財政收入占財政總收入比重小，財政收入占GDP比重低。

為了調(diào)整央地財政關(guān)系的復(fù)雜格局，分稅制改革主要涵蓋四方面內(nèi)容：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。由此，實現(xiàn)了“分錢制”向“分稅制”的轉(zhuǎn)變，央地財政的基礎(chǔ)關(guān)系得到了明顯改變。

經(jīng)過20多年的發(fā)展創(chuàng)新，“分稅制”的稅種劃分變化加快，轉(zhuǎn)移支付制度變革緩慢，可適當(dāng)考慮介于專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中的“分類撥款”形式，即由中央規(guī)定大體用途，將財政管理權(quán)真正轉(zhuǎn)交地方，如教育經(jīng)費下?lián)芎螅胤秸筛鶕?jù)實際因素用在人力支出或辦公支出上，增強地方的財政自治靈活性。“跑部錢進”重新滋生，導(dǎo)致央地關(guān)系的失衡失效，影響地方財政管理能力的提升，不利于預(yù)算管理制度和稅收制度的兩翼推進，本質(zhì)主要就是“分稅制”的執(zhí)行不力，沒法精準(zhǔn)實現(xiàn)“財”上的央地收入劃分及“政”上的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”要求補齊“央地財政事權(quán)和支出責(zé)任”的短板

“十二五”與“十三五”時期處在經(jīng)濟增速下滑、結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，此前的財政競爭格局顯然不能適應(yīng)當(dāng)前的央地財政關(guān)系的平衡。2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報告中指出：“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢。”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為改革主旋律，涉及土地、資本、企業(yè)家才能、勞動力等諸多生產(chǎn)要素，“制度+技術(shù)”供給不斷展現(xiàn)新功能，為契合“五大發(fā)展理念”與“三去一降一補”的改革舉措，將顯著推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，成功跨越“中等收入陷阱”，央地關(guān)系的科學(xué)劃分則是落實改革的最佳方式。

在財稅體制改革方面，新《預(yù)算法》的出臺和“營改增”改革顯然推動了預(yù)算管理制度和現(xiàn)代稅收制度的構(gòu)建，能夠間接對央地財政關(guān)系的改善增添動力，相較于前兩者的具體實施，央地財政關(guān)系更多停留在政策宣傳上面。有數(shù)據(jù)顯示：地方政府用45%的預(yù)算財力承擔(dān)75%的事務(wù)，這是十分嚴(yán)重的問題，其結(jié)果就是導(dǎo)致財力事權(quán)不匹配。

央地財政關(guān)系要求財政責(zé)任和支出能力科學(xué)劃分，實質(zhì)上是讓中央政府管好中央事務(wù)，地方政府管好地方事務(wù)。從經(jīng)濟學(xué)的角度出發(fā)，沒有外部性的事物就是地方事務(wù)，因為無論好壞都可以由地方自主決定，在中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)的前提下，盡量尊重地方因地制宜地發(fā)揮自治能力，適當(dāng)限制中央財稅權(quán)力的無限擴張，這屬于“集權(quán)”干預(yù)轉(zhuǎn)向“放權(quán)”思維的延伸，重新把握國家的整體與局部利益、地方特殊利益與普惠利益，實現(xiàn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，使管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

如1993年《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號）指出“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”。

1995年《預(yù)算法》對分稅制明確法律形態(tài)。

十七大報告、十八屆三中全會、2014年《深化財稅體制改革總體方案》分別指出“央地財力與事權(quán)相匹配和建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，關(guān)系由“結(jié)合”“匹配”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)”，顯示了改革難度的增大和態(tài)度的堅決。

同年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。

2016年國務(wù)院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49號）指出“適度加強中央財政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)”，“財政事權(quán)”的特殊稱謂表現(xiàn)出對央地財政關(guān)系的重視，并與公共領(lǐng)域的“大事權(quán)”區(qū)分開來。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]6號）指出“逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機制”等，財政部部長劉昆則表示，“要建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。科學(xué)界定各級財政事權(quán)和支出責(zé)任，形成中央與地方合理的財力格局，在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進基本公共服務(wù)均等化”。筆者認(rèn)為，儼然央地財政關(guān)系的法律層次還需再上臺階，如可設(shè)《財政關(guān)系法》等法律文件來加以規(guī)范（高培勇、劉尚希，2016），同時可從“三分體系”（分事、分稅、分管）和產(chǎn)權(quán)角度進行關(guān)系細(xì)分（黃前柏，2016）。

財稅機構(gòu)改革能夠提升“兩個積極性”

通過機構(gòu)改革，促進征管職能轉(zhuǎn)變，降低成本，提升征管效率，本就是央地財政關(guān)系得以完善的有效方式，因而國地稅機構(gòu)系統(tǒng)的合并是很有必要的，且最終能夠促使地方監(jiān)管能力的提升，保證地方自治能力的提高，“兩個積極性”的重點在于培養(yǎng)和激發(fā)地方自治能力。

2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》正式出臺，第三部分是深化國務(wù)院機構(gòu)改革，其中第四十六項談到：“改革國稅地稅征管體制”，具體內(nèi)容包括：將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)。將基本養(yǎng)老保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。實行以國家稅務(wù)總局為主與省（自治區(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制等。

可以說，新一輪的機構(gòu)改革可以有效化解稅收的“流失性腐敗”，避免“土地財政”“瘋狂舉債”和“胡亂收費”，社會保障費“稅務(wù)征收、財政管理、社保服務(wù)、審計監(jiān)督”的管理格局也開始顯現(xiàn)，實現(xiàn)稅費“同管、同收、同查”，稅收收入和非稅收入將統(tǒng)一集中到一個完整、系統(tǒng)的征收機構(gòu)，也確實能夠激發(fā)地方政府的綜合自治能力。央地方財政關(guān)系歷經(jīng)“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”“包干制”“分稅制”，征管改革持續(xù)發(fā)力，財政效率和財政能力日益提升，央地財政關(guān)系的粘合度也得到提高，其實機構(gòu)改革計劃早已有跡可尋。

一是2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》指出“合作而不合并”，如湖北作為全國唯一國地稅合作的聯(lián)系點，要求成為整個稅務(wù)系統(tǒng)合作借鑒的示范。

二是從2016年5月1日開始，地稅主體稅種“營業(yè)稅”轉(zhuǎn)交國稅，稅種征收范圍引發(fā)了征管結(jié)構(gòu)的變化，當(dāng)時官方數(shù)據(jù)顯示：“國地稅在職人員的數(shù)量達(dá)到80萬人，約占公務(wù)員隊伍的十分之一”，國稅系統(tǒng)的人均工作量顯著增加，因此，國稅部門呼吁合并。

三是企業(yè)極度渴望“只進一家門，不進兩家門”，中央稅、央地共享稅、地方稅的稅種分離，讓執(zhí)法人員對納稅人的服務(wù)存有偏差，合并有助于提升征管效率，減少納稅人的遵從成本和稅務(wù)機關(guān)的征稅成本，避免部門惡性的稅收爭利，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營節(jié)省費用和時間，兩套申報系統(tǒng)將不復(fù)存在，“金稅三期”綜合信息辦稅功能切實轉(zhuǎn)變，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)+人工智能”實現(xiàn)清晰的分稅而治，避免多級混庫發(fā)生，財政投入硬件、軟件的費用也將大大減少，并能有效遏制地方為招商引資而隨意使用稅收優(yōu)惠政策。

四是央地雙重管理方式在統(tǒng)計、審計等部門已經(jīng)比較成熟，改革具體實施以后，地方政府便于監(jiān)督管理稅收工作，不至于像以前那樣缺乏對國稅的領(lǐng)導(dǎo)，央地財政關(guān)系的重構(gòu)并不會影響到央地的稅收分成。

中央如何評價地方發(fā)展水平

此前，央地關(guān)系的評價體系有兩大問題，一是地方GDP總和超過全國，二是經(jīng)濟社會考核指標(biāo)單一，經(jīng)濟增長率就是GDP增長率，各省千方百計地增加GDP，對生態(tài)的破壞很大。解決此問題的出路在于實行全國分類考核。湖北的縣域經(jīng)濟分三類考核的方法值得推廣。

2013年度納入湖北全省縣域經(jīng)濟工作考核范圍的縣（市、區(qū)）有80個，即：縣級市24個，縣40個，參照縣級管理的區(qū)16個。以湖北省主體功能區(qū)劃分為基礎(chǔ)，結(jié)合各縣（市、區(qū)）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件和資源稟賦等發(fā)展條件，將80個縣（市、區(qū)）分為三類考核：

第一類縣（市、區(qū)）22個，即國家和省重點開發(fā)區(qū)域所在縣（市、區(qū)）21個以及宜昌市夷陵區(qū)；

第二類縣（市、區(qū)）29個，即限制開發(fā)區(qū)域的國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)所在縣（市、區(qū)）；

第三類縣（市）29個，即限制開發(fā)區(qū)域的國家和省重點生態(tài)功能區(qū)所在縣（市）28個以及恩施市。

這一分類考核辦法淡化了GDP和工業(yè)指標(biāo)的剛性作用，增加了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、主要污染物排放量削減指數(shù)等5項體現(xiàn)綠色發(fā)展的指標(biāo)，及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、互聯(lián)網(wǎng)寬帶（4M及以上速率）接入用戶普及率及升降幅等社會發(fā)展指標(biāo)。

縣域經(jīng)濟工作綜合考核體系包括總量、人均、結(jié)構(gòu)、綠色發(fā)展、速度、后勁、社會等七大類36項考核指標(biāo)。為推進綠色發(fā)展，其中設(shè)置了包括“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重”“主要污染物排放量削減指數(shù)”“單位GDP地耗下降率”“萬元GDP能耗降低率”“森林覆蓋率和森林蓄積量”等5項體現(xiàn)綠色發(fā)展的指標(biāo)。

分三類考核：第一類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)為其中34項，第二類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)為其中32項，第三類縣（市）考核指標(biāo)為其中33項?？己朔诸惻琶谝?、二、三類縣（市）區(qū)分設(shè)8個、7個和5個“全省縣域經(jīng)濟工作先進單位”。

考核指標(biāo)體系分為三個類型。Ⅰ類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)為36項，Ⅱ類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)35項，Ⅲ類縣（市、區(qū)）考核指標(biāo)35項。這種考核辦法變化的好處在于：一是由一個“冠軍”變?yōu)槿齻€“冠軍”，經(jīng)濟小縣、生態(tài)大縣，也一樣可以出成績；二是不同的“縣情”適用不同的考核辦法，同類的縣放在一起競賽，能夠保證縣域經(jīng)濟的綠色、生態(tài)；三是讓縣域經(jīng)濟多元發(fā)展，因地制宜。由此，建議將全國各省份分為三大類，采用不同指標(biāo)進行考核。其中：第一類是沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，中國經(jīng)濟的主戰(zhàn)場，包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東；第二類是中部與東北，經(jīng)濟發(fā)展有潛力的區(qū)域，包括黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，考慮到京津冀的霧霾問題，也可以把河北放在此類考核；其他西部地區(qū)為第三類，主要任務(wù)是保護生態(tài)。

如果分三類以不同指標(biāo)考核，可以在三類考核排名中得出三個“冠軍”，不同的省份就不會只以GDP為主要的考核目標(biāo)了。這將有利于完善央地關(guān)系。

【本文作者分別為湖北省統(tǒng)計局副局長，中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院博士研究生】

責(zé)編：張盈盈 / 李 懿