當(dāng)前，我國社會治理的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，創(chuàng)新也在基層。為此，需要“創(chuàng)新基層治理，提高治理能力”，實(shí)現(xiàn)民心在基層凝聚、資源在基層整合、問題在基層解決、服務(wù)在基層拓展。

一、基層治理困境：碎片化的社會

英國學(xué)者佩里·希克斯認(rèn)為，“從功能上講，碎片化的治理存在轉(zhuǎn)嫁、讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)；互相沖突的項(xiàng)目；重復(fù)、導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪；相互沖突的目標(biāo)；缺乏干預(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政、公眾無法得到服務(wù)或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑等問題。”“碎片化”在社會層面表現(xiàn)為利益多元與分化，即由于職能分工、部門利益、權(quán)力關(guān)系碎片化，導(dǎo)致每一個(gè)社會主體都從自身需求出發(fā)而不考慮社會整體性，各部門努力被分解了，造成社會治理層面嚴(yán)重的碎片化和多主體的自我中心主義。

二、創(chuàng)新基層治理：整體性治理理念的引入

面對基層社會治理中的碎片化弊端，西方學(xué)者提出整體性治理理論。該理論將“協(xié)調(diào)”與“整合”作為兩個(gè)重要概念進(jìn)行描述和解釋。“協(xié)調(diào)指的是在信息、認(rèn)知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動”；而“整合是指通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。并提出了三個(gè)方面的核心訴求:整體思考，強(qiáng)調(diào)從整體上應(yīng)對社會問題；重視整體人，強(qiáng)調(diào)以公民需求的核心特質(zhì)為完整性，管理者應(yīng)當(dāng)盡可能從整體人的完整需求出發(fā)來設(shè)計(jì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和服務(wù)供給模式；整合行動，即整合不同的行動機(jī)構(gòu)和主體，通過跨越職責(zé)邊界進(jìn)行工作，以一種目標(biāo)共享、整體化政府的方式回應(yīng)特定議題。

三、創(chuàng)新基層治理機(jī)制：整體性治理構(gòu)建

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)與創(chuàng)新基層社會治理是一項(xiàng)長期、艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，需要從整體上加以推動。為此，要樹立“社會整體大于其部分之和”的意識，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重整體性整合、技術(shù)整合，注重系統(tǒng)性、全面性和針對性，加強(qiáng)制度建設(shè)。同時(shí)要加大對基層投入，正如習(xí)近平總書記指出:“要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。”

二是強(qiáng)化以人民為中心思想。推動整體性治理，需要在實(shí)際工作中堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，注重關(guān)口前移、源頭治理，把解決民生問題、提高服務(wù)水平作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以人民滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)，以群眾工作為根本方法，從源頭上、根本上解決社會領(lǐng)域的各種問題，促進(jìn)社會長治久安。

三是注重多元主體協(xié)同。黨的十九大提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”為此，鼓勵政府部門、社會公共機(jī)構(gòu)、社會組織、企事業(yè)單位及公民個(gè)人等多元主體通過多方互動與協(xié)作，實(shí)施共同治理，形成黨委政府與社會力量互聯(lián)、互補(bǔ)、互動的社會治理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，凝聚社會治理的合力。深圳南山創(chuàng)立的“一核多元”模式值得借鑒。即以社區(qū)綜合黨委(總支)為核心，以社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心三個(gè)主體為依托，以社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、農(nóng)城化股份公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位、協(xié)會商會等社會組織為支撐，形成了“多元互動、多方參與、共建共享”的社區(qū)治理格局。

四是注入“智能”因素。黨的十九大報(bào)告在提出構(gòu)建“共建共治共享社會治理格局”時(shí)，特別提出“智能化”。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等高新技術(shù)的發(fā)展正推動經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)入“大數(shù)據(jù)”時(shí)代。政府面對這樣一個(gè)全新的、虛擬的數(shù)據(jù)社會，就必須要主動利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，打破現(xiàn)有體制束縛，破除部門內(nèi)部之間的藩籬，再造扁平化的治理結(jié)構(gòu)，提升基層治理能力的現(xiàn)代化層次，加快形成由政府單一主體管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式和參與式的多元主體治理格局。此外，要積極推進(jìn)科技為基層民眾服務(wù)，解決服務(wù)群眾“最后一公里”，讓群眾真正享受到科技給社會生活帶來的便利。如深圳南園社區(qū)推動的房屋租賃網(wǎng)上辦理，引入“三合一”警務(wù)終端機(jī)等，實(shí)現(xiàn)“掃掃碼就可以租房，家門口就可以辦證”，為居民提供了實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院）