習(xí)近平總書記指出，財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。財(cái)政是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱。在所有財(cái)政問(wèn)題中，預(yù)算處于核心位置。預(yù)算編制過(guò)程，不僅是自然人和法人行為選擇的過(guò)程，是政治達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，還是經(jīng)濟(jì)秩序博弈過(guò)程，更是社會(huì)多方融合過(guò)程。財(cái)政本質(zhì)上都是圍繞著預(yù)算資金的分配而進(jìn)行的，各種行為選擇、資源配置、政治沖突和社會(huì)融合最終都會(huì)反映到預(yù)算的全過(guò)程?，F(xiàn)代預(yù)算制度就是在此基礎(chǔ)上建立的，它始終在國(guó)家治理現(xiàn)代化和治理能力提升中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。由統(tǒng)治模式向治理模式的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的不可避免的“哥白尼式轉(zhuǎn)向”，而被認(rèn)為是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱動(dòng)力傳導(dǎo)的公共預(yù)算，從理論到實(shí)踐也面臨著一次全方位的轉(zhuǎn)變。愛因斯坦曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，一種理論前提越為簡(jiǎn)練，涉及的內(nèi)容越為復(fù)雜，使用的領(lǐng)域越為廣泛，那這種理論就越為偉大，預(yù)算在當(dāng)代社會(huì)就是這樣一種理論和實(shí)踐。
當(dāng)代預(yù)算深度影響著自然人和法人的行為選擇
預(yù)算不只是簡(jiǎn)單的技術(shù)或工具的問(wèn)題，而是塑造某種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化與價(jià)值、廉政政府機(jī)構(gòu)和活化社會(huì)機(jī)能的利器，時(shí)時(shí)在塑造著每個(gè)國(guó)家的公民。預(yù)算是一定時(shí)期內(nèi)納稅人對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行控制、具有實(shí)際約束力的至關(guān)重要的法律文件，同時(shí)也深深影響著自然人和法人的行為選擇。
預(yù)算界定著公資源與私資源的界限，也決定著私資源公共化的程度和比例。例如，個(gè)人所得稅在預(yù)算中所占的比例和其自身結(jié)構(gòu)，決定著個(gè)人在工作與閑暇之間的精力分配，這就是所謂的拉弗曲線效應(yīng)。同時(shí)，人們通過(guò)預(yù)算過(guò)程參與公共決策進(jìn)而改變自然人和法人的行為。公共預(yù)算的產(chǎn)生基于社會(huì)契約，政府提供公共產(chǎn)品，社會(huì)公眾為此支付報(bào)償、負(fù)擔(dān)稅收?；诟鞣N原因，如政府債務(wù)增加和合法性等問(wèn)題，各國(guó)政府均試圖通過(guò)提高公共預(yù)算透明度來(lái)增加民眾對(duì)政府政策的支持率。政府應(yīng)對(duì)民眾負(fù)責(zé)，避免不斷濫發(fā)債務(wù)或隨意開支，以致政府入不敷出。這正是基于政府與人民之間的契約，政府是為社會(huì)公眾的福利服務(wù)的，而不是謀取自身利益，讓人民為此買單。人民通過(guò)透明的公共預(yù)算規(guī)則體現(xiàn)其權(quán)利成為現(xiàn)代化國(guó)家治理的一項(xiàng)重要規(guī)則。國(guó)家運(yùn)用財(cái)政政策工具中與市場(chǎng)兼容的重要經(jīng)濟(jì)手段，在體現(xiàn)國(guó)家意志過(guò)程中還可以起到引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)主體參與的作用，放大財(cái)政投入績(jī)效。這樣通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)治理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既維護(hù)了市場(chǎng)的公平統(tǒng)一，又在體現(xiàn)國(guó)家治理意圖時(shí)通過(guò)財(cái)稅杠桿起到“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)和放大效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到助推器、促進(jìn)器的作用。
預(yù)算編制是民眾達(dá)成政治共識(shí)的過(guò)程、是國(guó)家權(quán)力的安全閥
管住了預(yù)算權(quán)力，特別是強(qiáng)制征集資源、開支公款和舉借債務(wù)的權(quán)力，就是管住了國(guó)家權(quán)力，包括政治權(quán)力和其他權(quán)力，現(xiàn)代預(yù)算制度首要功能在于約束和引導(dǎo)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作。自秦以來(lái)，中國(guó)社會(huì)即深陷在權(quán)力困境中：如此依賴又如此擔(dān)憂。作為一把雙刃劍，公共權(quán)力既可被用于促進(jìn)大眾利益和國(guó)家功能，也很容易被濫用從而變異為“毀滅的權(quán)力”。在國(guó)家所有權(quán)力當(dāng)中，支配公共預(yù)算資源的權(quán)力是核心的和實(shí)質(zhì)的權(quán)力，約束了這部分權(quán)力也就約束了國(guó)家職權(quán)和行動(dòng)范圍內(nèi)的所有權(quán)力?？梢哉f(shuō)，預(yù)算是一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)立憲過(guò)程，也是憲法的動(dòng)態(tài)落實(shí)過(guò)程，這種法律約束是一國(guó)政治結(jié)構(gòu)中固定不變和永久性的一部分。預(yù)算是一種外部政治控制，諸如預(yù)算編制及編制依據(jù)。政府的財(cái)政部門和支出機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任，預(yù)算計(jì)劃的內(nèi)容、增收、增支事項(xiàng)，預(yù)算計(jì)劃的審議，預(yù)算變更及其理由，預(yù)算的履行情況以及責(zé)任承擔(dān)等等，舉凡政府的財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的一切，都應(yīng)該以法律規(guī)范之，并提前告知于眾，接受納稅人的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上才談得到人大審議監(jiān)督、人民參與、財(cái)政以至政治問(wèn)責(zé)。現(xiàn)代預(yù)算成為聯(lián)結(jié)政府與人民關(guān)系的紐帶、授權(quán)書、責(zé)任狀，制定財(cái)政制度與政策的元規(guī)則、出發(fā)點(diǎn)，國(guó)民利益和意愿的表達(dá)機(jī)制、問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制。立憲財(cái)政不是去權(quán)力之威嚴(yán)，而是使權(quán)力更加有效和更具有合法性來(lái)源，也更具有凝聚力和合乎人民的意愿要求。人民對(duì)公共權(quán)力的控制，是通過(guò)對(duì)征稅權(quán)的約束、對(duì)收入用途的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。十八大以來(lái)，黨中央強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)在籠子里，若沒(méi)有把政府汲取財(cái)政收入的權(quán)力關(guān)進(jìn)去，等于什么都沒(méi)有關(guān)進(jìn)去。政治問(wèn)責(zé)只有與財(cái)政問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)才有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。這一過(guò)程可通過(guò)財(cái)政投向、稅收杠桿等經(jīng)濟(jì)手段，更好地體現(xiàn)國(guó)家治理的各種意圖和政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)與政策要領(lǐng)，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會(huì)公平。使公眾起到監(jiān)督公共財(cái)政和預(yù)算權(quán)力的作用，進(jìn)而提升整個(gè)政府治理水平，重塑政府與人民的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
預(yù)算是經(jīng)濟(jì)秩序博弈的總游戲規(guī)則
現(xiàn)代國(guó)家治理體系包括市場(chǎng)、政府與社會(huì)三大維度，厘清政府治理、市場(chǎng)治理與社會(huì)治理的職能邊界及“合作共治”方式甚為重要。
現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)配置與財(cái)政配置都是為了滿足人的需要，市場(chǎng)配置主要為了滿足人的個(gè)人需要，財(cái)政配置主要為了滿足人的社會(huì)共同需要。市場(chǎng)配置是初始性配置，各市場(chǎng)主體能夠配置和使用的資源并不是無(wú)限的；財(cái)政配置是對(duì)市場(chǎng)配置的再配置，是建立在市場(chǎng)配置基礎(chǔ)上的，財(cái)政配置的資源實(shí)際上是以納稅人放棄的資源為代價(jià)的，在市場(chǎng)按要素貢獻(xiàn)率分配并形成要素收入的基礎(chǔ)上，能夠由政府從中汲取的“公共資源”是有限度的。納稅人繳納的“一攬子”稅款，應(yīng)盡可能有效地轉(zhuǎn)化為“一攬子”合意的公共產(chǎn)品，預(yù)算機(jī)制是公眾表達(dá)意見制度化和公共決策需求表達(dá)機(jī)制。賦予人民參與公共決策的權(quán)利，并有自行申請(qǐng)的機(jī)制，受國(guó)家法律和程序的保護(hù)。這既是體現(xiàn)公共受托責(zé)任的要求，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在要求。引入人民參與機(jī)制，使人民參與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是現(xiàn)代稅收國(guó)家的重要特征。預(yù)算的公開和透明是借此來(lái)約束政府權(quán)力范圍的基礎(chǔ)。為此要建立政府預(yù)算公告制度：政府財(cái)政部門應(yīng)將預(yù)算、決算及其他相關(guān)信息公正、及時(shí)和完整地公布在官方網(wǎng)站上，以便社會(huì)公眾查閱和監(jiān)督。公布相關(guān)政府預(yù)算信息時(shí)要提供詳細(xì)的說(shuō)明，便于公眾理解政府預(yù)算信息。通過(guò)聽證會(huì)或座談會(huì)的形式，對(duì)相關(guān)預(yù)算信息進(jìn)行溝通，切實(shí)保障人民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。向社會(huì)公眾傳遞國(guó)家意志和政府戰(zhàn)略意圖，通過(guò)充分討論、各種觀點(diǎn)的交鋒，才能發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，提高公眾參與政府預(yù)算的積極性，進(jìn)而有助于提高政府預(yù)算的秩序規(guī)范化作用和經(jīng)濟(jì)主體行為合法性。國(guó)家運(yùn)用預(yù)算的公共財(cái)政權(quán)力，擁有法定征稅權(quán)和以非稅方式取得收入的權(quán)利，進(jìn)而運(yùn)用所收入的財(cái)力履行國(guó)家治理職能。通過(guò)擴(kuò)大相關(guān)主體參與預(yù)算編制，包括各級(jí)政府財(cái)政與其它部門單位以及人大、政協(xié)和社會(huì)公眾的參與，增加預(yù)算編制的時(shí)間，擴(kuò)展預(yù)算視野，充分地在預(yù)算編制環(huán)節(jié)展開多方博弈和論證預(yù)算編制內(nèi)容的合理性，才能在預(yù)算執(zhí)行中，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算法律效力，進(jìn)而規(guī)范納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序。
預(yù)算是調(diào)動(dòng)各方面力量共同化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的總中樞
凱恩斯認(rèn)為，“人類行為影響著未來(lái)，不管是個(gè)人行為、經(jīng)濟(jì)行為還是政治行為。但是，人類行為不可能依賴于嚴(yán)格的數(shù)學(xué)預(yù)期，因?yàn)檫@種計(jì)算的基礎(chǔ)并不存在”。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，人成為社會(huì)的中心所在，不再像工業(yè)時(shí)代那樣為了社會(huì)生產(chǎn)而服務(wù)，而是為了人自己而服務(wù)。人與人之間的聯(lián)系更加緊密，不可分割。風(fēng)險(xiǎn)因社會(huì)群體的高度的關(guān)聯(lián)性而升級(jí)，局部風(fēng)險(xiǎn)演化為全局風(fēng)險(xiǎn)的速度和威脅程度在上升。社會(huì)越來(lái)越發(fā)達(dá)，個(gè)體做出某些舉動(dòng)，都會(huì)在一瞬間影響和傳遞到世界每一個(gè)角落。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的脆弱性使得風(fēng)險(xiǎn)不可避免，甚至孕育更為復(fù)雜和更加嚴(yán)重的制度性風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，科技水平提升給予人類面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)更多的處置能力與容忍程度。但當(dāng)社會(huì)形態(tài)快速演進(jìn)，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)仍在艱難轉(zhuǎn)身時(shí)，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)以往的風(fēng)險(xiǎn)治理效果，制度本身也會(huì)產(chǎn)生更具威脅的制度風(fēng)險(xiǎn)。
現(xiàn)代預(yù)算的執(zhí)行是社會(huì)多方不斷融合演進(jìn)的過(guò)程，化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，僅靠政府或某一方面的力量是不夠的，必須發(fā)揮多元主體的積極性，這也是我們討論“治理”常有的題中之意。預(yù)算在調(diào)節(jié)各種關(guān)系中發(fā)揮著總舵手作用。可以將各種力量的作用發(fā)揮最大，從而形成應(yīng)對(duì)不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)的治理結(jié)構(gòu)。財(cái)政政策密切關(guān)注國(guó)家治理中不斷出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)變化，在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)理解現(xiàn)有的社會(huì)狀態(tài)，依據(jù)手中盡可能多的現(xiàn)時(shí)信息，預(yù)期未來(lái)的社會(huì)狀態(tài)“坍縮” 狀態(tài)，制定應(yīng)對(duì)措施。決策時(shí)間點(diǎn)上做出的判斷可能無(wú)需懷疑合理性與恰當(dāng)性，但隨時(shí)間推移，面對(duì)復(fù)雜且時(shí)刻處于動(dòng)態(tài)變化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，決策者需要思考每個(gè)階段的財(cái)政政策是否仍能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策目標(biāo)恰當(dāng)與否。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同社會(huì)階層、利益群體逐漸形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體日漸多元化，并變成為關(guān)系緊密的利益相關(guān)者，需要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算結(jié)構(gòu)和制度來(lái)包容越來(lái)越復(fù)雜的利益關(guān)系、協(xié)調(diào)越來(lái)越多的各種利益沖突。社會(huì)只有存在多元利益才有活力。多元利益主體之間會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的利益博弈，要使這種多元的利益博弈不至于危害社會(huì)共同體的公共利益，就必須有一種能包容多元利益的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范各自的責(zé)、權(quán)、利和行為。利益主體越是多元，社會(huì)就變得越是復(fù)雜，內(nèi)生的不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越大，就越有可能危害整體的發(fā)展。利益主體之間是相互競(jìng)爭(zhēng)博弈的，這就需要找到一種有效的解決方式不至于讓這個(gè)社會(huì)共同體在競(jìng)爭(zhēng)博弈中崩潰。
公共領(lǐng)域不由財(cái)政來(lái)獨(dú)占，應(yīng)該讓社會(huì)來(lái)更多地參與。這個(gè)維度的財(cái)政模式對(duì)應(yīng)的不是“公共財(cái)政”， 是“民主財(cái)政”或社會(huì)參與式財(cái)政。一些地方實(shí)行參與式預(yù)算、政府委托社會(huì)組織提供公共服務(wù)等，改變了財(cái)政獨(dú)占公共領(lǐng)域、包攬公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀念。這就呼喚社會(huì)問(wèn)題要由社會(huì)組織協(xié)同治理，其基本經(jīng)濟(jì)理由在于公共品提供中的市場(chǎng)失靈與政府失靈并存。就市場(chǎng)失靈而言，因公共品普遍存在“免費(fèi)搭車”問(wèn)題，市場(chǎng)機(jī)制不能有效提供，制度選擇的范圍就縮小到需要政府介入或社會(huì)組織介入。然而，政府提供公共品也存在失靈，由于政府在決定公共品供給數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)時(shí)，受居民需求偏好顯示的真實(shí)性的限制，當(dāng)居民對(duì)公共品需求偏好存在較大差異性時(shí)，政府提供公共品的政策選擇通常傾向于中位選民的需求偏好，結(jié)果是：一部分對(duì)公共品需求較高的人可能得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。政府失靈的存在，客觀上需要社會(huì)組織拾遺補(bǔ)缺：為需求較高的人群提供額外的公共品，為需求特殊的人群提供特殊的公共品。
中國(guó)當(dāng)務(wù)之急在于構(gòu)筑現(xiàn)代預(yù)算制度
現(xiàn)代預(yù)算是國(guó)家的一種公共治理活動(dòng)，作為國(guó)家治理的重要組成部分，其歸根結(jié)底是要維護(hù)公共利益。建立現(xiàn)代公共治理的框架體系，是未來(lái)財(cái)稅體制改革的一個(gè)重要突破口。其本質(zhì)特征是政府與公眾、社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理、和諧融合的最佳狀態(tài)，基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等，最終達(dá)到“善治”。
提高財(cái)政透明度，是預(yù)算公共治理順暢運(yùn)行的前提，是現(xiàn)代財(cái)政民主法治的基礎(chǔ)，整個(gè)預(yù)算信息的披露、發(fā)布、交流、反饋機(jī)制都應(yīng)當(dāng)順暢運(yùn)行。國(guó)際貨幣基金組織 （IMF） 和國(guó)際預(yù)算促進(jìn)會(huì) （IBF）規(guī)定了財(cái)政數(shù)據(jù)公布的指標(biāo)、及時(shí)性與頻率，并制定了《財(cái)政透明度良好做法守則》 和 《財(cái)政透明度手冊(cè)》作為各國(guó)的作業(yè)指導(dǎo)書。引入現(xiàn)代預(yù)算管理制度，讓“看不見的政府”變成“看得見的政府”，淘汰了“不負(fù)責(zé)任的政府”，變成了民主的、方便民眾監(jiān)督的政府，從制度上降低了腐敗發(fā)生的可能性。
建立問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制是預(yù)算治理的基石，監(jiān)督各治理主體職責(zé)對(duì)治理主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或處罰是保障預(yù)算順暢運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。一般來(lái)說(shuō)，政府履職職能的具體承擔(dān)者—政府部門， 其財(cái)政治理的目標(biāo)和要求是政府內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。同時(shí)，政府履職職能的經(jīng)濟(jì)保障者—公共財(cái)政資金和資源的分配系統(tǒng)是財(cái)政治理能力的集中體現(xiàn)，也是政府內(nèi)部控制的核心。
強(qiáng)化監(jiān)督是預(yù)算順暢運(yùn)行的殺菌劑。基于憲法，人民對(duì)政府預(yù)算有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應(yīng)依法明確各級(jí)政府公開預(yù)算信息的義務(wù)和法律責(zé)任，按照“公開為原則，不公開為例外”的準(zhǔn)則，規(guī)定預(yù)算信息公開的內(nèi)容和方式，確保社會(huì)公眾依法了解掌握政府資金收支的來(lái)龍去脈，表達(dá)對(duì)預(yù)算資金配置使用的訴求，并積極探索公眾參與預(yù)算決策過(guò)程的機(jī)制與渠道。凡是以政府名義發(fā)生的收支包括政府債務(wù)性收支，都應(yīng)列入政府預(yù)算，有效協(xié)調(diào)公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的關(guān)系，并完整地向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告，向社會(huì)公開，接受權(quán)力機(jī)關(guān)和人民的監(jiān)督，不斷強(qiáng)化預(yù)算行為的法律約束力。
【本文作者為中共中央黨校教授】
責(zé)編：趙鑫洋 / 賀勝蘭