【摘要】法律濃縮了社會(huì)的基本底線共識(shí)，蘊(yùn)含著諸多不能觸動(dòng)的價(jià)值觀念。在全面深化改革進(jìn)程中，運(yùn)用法治手段才能突破利益固化的藩籬。改革與法治都是動(dòng)態(tài)的，二者都處于不斷完善的過(guò)程中，改革要在法治的框架中進(jìn)行，法治也要回應(yīng)改革的成果。通過(guò)不斷試錯(cuò)與糾錯(cuò)的改革過(guò)程，獲得最符合中國(guó)特色社會(huì)主義道路、最能體現(xiàn)廣大群眾根本利益、最接近社會(huì)共識(shí)的方案，最終將其轉(zhuǎn)化為法律。

【關(guān)鍵詞】依法治國(guó)  改革  試錯(cuò)   

【中圖分類號(hào)】D920.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，全面深化改革取得重大突破，改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立。全面深化改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、行政、司法、社會(huì)運(yùn)行體制等多個(gè)領(lǐng)域，改革壓力大、任務(wù)艱巨。在全面依法治國(guó)的背景下，如何將改革納入法治體系，是關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力的重大問(wèn)題。

改革過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)改革內(nèi)容與法治要求相沖突的尷尬局面

改革本身就是對(duì)現(xiàn)行秩序的一種調(diào)整，是在現(xiàn)行制度不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r時(shí)的革故鼎新。在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)一些改革內(nèi)容與法治要求相沖突的尷尬局面。例如，我國(guó)現(xiàn)行法不許可農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村資產(chǎn)無(wú)法向資本轉(zhuǎn)化，不能獨(dú)立成為市場(chǎng)交易要素。但是目前農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能日趨削弱，隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的必要性和緊迫性進(jìn)一步加強(qiáng)，一些地方政府為使農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)收益，許可農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民宅基地房自由流轉(zhuǎn)，并為此建構(gòu)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中心等服務(wù)平臺(tái)。然而在我國(guó)法律并沒(méi)有修改或授權(quán)地方調(diào)整現(xiàn)行法時(shí)，完全可能出現(xiàn)地方政府許可土地自由流轉(zhuǎn)，但法院卻判決土地流轉(zhuǎn)合同無(wú)效的尷尬局面。

又如，《中華人民共和國(guó)電力法》制定于20世紀(jì)90年代，它確定的“發(fā)電—輸電—配電—售電”垂直一體化的模式早已被電力改革實(shí)踐所突破，但該法目前還沒(méi)有修改更新。這些改革雖然都具有正當(dāng)性和合理性，卻難免與法律有不相適應(yīng)之處，更遑論個(gè)別地方政府打著改革的旗號(hào)，傷害人民根本利益的“假改革”了。可見(jiàn)，如何處理全面深化改革與全面依法治國(guó)的關(guān)系，更好維護(hù)法律權(quán)威，是當(dāng)前我們亟需破解的課題。

將全面深化改革納入法治框架意義重大

習(xí)近平總書記多次提到改革方法論的重要性。在處理改革與法治的關(guān)系上，他指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這一論斷確認(rèn)了改革的法治路徑，深刻闡釋了正確改革方法論的基本內(nèi)核。早在2015年的新年賀詞中，習(xí)近平總書記就指出，“我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥之兩翼、車之雙輪，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)”。

將全面深化改革納入法治框架，一是確認(rèn)了法治在國(guó)家治理中的重要地位。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記站在黨和國(guó)家事業(yè)全局的高度，多次就依法治國(guó)發(fā)表重要論述，提出加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方向和基本思路，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了全面深化改革中法治的重要分量。

二是有助于進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系。全面深化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，要在執(zhí)行貫徹主要改革舉措的基礎(chǔ)上，深入研究各項(xiàng)改革措施的關(guān)聯(lián)性、可行性，形成“全國(guó)一盤棋”的局面。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，改革必須因地制宜、因時(shí)制宜，各地的改革方案必然有所不同。若沒(méi)有中央的統(tǒng)一規(guī)劃，各地、各部門改革路徑必然千差萬(wàn)別。在法治指導(dǎo)下的改革實(shí)際上就是以頂層設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的改革，改革按照黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一進(jìn)行，中央和地方在改革中的權(quán)限明晰、職責(zé)清楚。將全面深化改革納入法治框架，改革必須具有系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，法律的權(quán)威性也保障了改革的力度與硬度，確保各項(xiàng)改革措施的可操作性強(qiáng)，不至于朝令夕改。

三是可以進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)。改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，很多矛盾越來(lái)越尖銳，不能再拖延的問(wèn)題越來(lái)越多，可供騰挪的空間、允許試錯(cuò)的限度越來(lái)越小。當(dāng)前，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，問(wèn)題復(fù)雜、矛盾交織，治理難度前所未有。改革要突破利益固化的藩籬，必須要采取法治手段。因?yàn)榉蓾饪s了社會(huì)的基本底線共識(shí)，蘊(yùn)含著諸多不能觸動(dòng)的價(jià)值觀念，運(yùn)用法治手段突破利益固化的藩籬，更能凝聚社會(huì)共識(shí)，更能啃下改革攻堅(jiān)期的“硬骨頭”，涉過(guò)利益格局調(diào)整的深水區(qū)。

正確區(qū)分“改革試錯(cuò)”與“濫用權(quán)力”

改革必然伴隨著試錯(cuò)的過(guò)程，如何正確區(qū)分“改革試錯(cuò)”與“濫用權(quán)力”，辨別真改革與假改革，鼓勵(lì)真改革者銳意改革而無(wú)后顧之憂，是全面深化改革中的一個(gè)重要問(wèn)題。法治對(duì)改革的基礎(chǔ)性作用首先就體現(xiàn)在它為改革確定了基本的價(jià)值目標(biāo)，可以避免改革出現(xiàn)全局性的、不可逆轉(zhuǎn)的錯(cuò)誤，最大限度地降低改革成本。法治可以確保改革的目的正當(dāng)、方案合理與程序正義。這樣就可以區(qū)分促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、推崇社會(huì)主義基本價(jià)值理念的真改革者與借改革漁利的偽改革者。

法治與社會(huì)轉(zhuǎn)型的一致性，決定了法治與改革可以享有共同的話語(yǔ)系統(tǒng)。因?yàn)榧热簧鐣?huì)存在改革的要求，就意味著現(xiàn)行法存在一定缺陷，需要革新與完善。之所以要求改革先行先試而不是直接修改法律，恰好是因?yàn)槲覀儗?duì)法律如何革新尚未形成共識(shí)，需要在改革中通過(guò)各種試錯(cuò)達(dá)成共識(shí)。法治為改革設(shè)置的“緊箍咒”無(wú)非是一個(gè)社會(huì)不能更易的價(jià)值底線和理念追求，并非要求改革必須嚴(yán)格按照法律條文“亦步亦趨”，這樣就會(huì)消解改革的意義。所以說(shuō)，真正的改革不會(huì)偏離法治軌道，而是在法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度革新。符合實(shí)質(zhì)法治、保障民生、限制權(quán)力濫用、尊重程序的改革，都是真改革。

盡管如此，突破現(xiàn)行法的改革措施，還是必須要取得法律的授權(quán)。在操作層面，法律往往不宜授權(quán)由某個(gè)部門或某個(gè)地方進(jìn)行改革。對(duì)此，可采取的方法是：若改革措施與全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律有出入，依據(jù)憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力分配規(guī)則，由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院、最高人民法院或最高人民檢察院進(jìn)行改革。如果現(xiàn)行法并沒(méi)有關(guān)于改革內(nèi)容的規(guī)定，若改革措施在中央各部門、地方政府權(quán)限內(nèi)的，無(wú)需取得授權(quán)，但改革也必須遵守法治的基本價(jià)值；若這些改革措施超過(guò)其權(quán)限，則也應(yīng)取得法律的授權(quán)。這樣就可以把“先行先試”和“于法有據(jù)”統(tǒng)一起來(lái)，把大膽試錯(cuò)和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)起來(lái)，把堅(jiān)持原則和鼓勵(lì)創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)。

改革與法治都是動(dòng)態(tài)的，二者都處于不斷完善的過(guò)程中。改革要在法治的框架中進(jìn)行，法治也要回應(yīng)改革的成果。改革的實(shí)質(zhì)是在約定的社會(huì)條件下“摸著石頭過(guò)河”，通過(guò)試錯(cuò)與糾錯(cuò)，獲得最符合中國(guó)特色社會(huì)主義道路、最能體現(xiàn)廣大群眾根本利益、最接近社會(huì)共識(shí)的方案，最終將其固化為法律。在處理改革與法律的關(guān)系時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，注意及時(shí)修改法律。如果實(shí)踐證明改革措施卓有成效，獲得了社會(huì)共識(shí)，就應(yīng)及時(shí)修改法律，將改革的成果固化，注重改革與法治的耦合性與有機(jī)關(guān)聯(lián)，以避免為反復(fù)改革付出巨大的制度變革成本。建立在不斷試錯(cuò)基礎(chǔ)上的法律更具有實(shí)踐品格，也更容易為人民所接受，最終可以確保法律的順利執(zhí)行與適用，使法治不僅成為國(guó)家治理與社會(huì)治理的基本手段，而且也真正成為一種生活方式。

（作者為清華大學(xué)《清華法學(xué)》編輯部主任、北京大學(xué)國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①姜明安：《改革、法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2014年第4期。

②張文顯：《新時(shí)代全面依法治國(guó)的思想、方略和實(shí)踐》，《中國(guó)法學(xué)》，2017年第6期。

③陳金釗：《法治與改革的關(guān)系及改革頂層設(shè)計(jì)》，《法學(xué)》，2014年第8期。

④朱景文：《法治與改革的關(guān)系》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2015年第5期。

責(zé)編/趙橙涔    美編/楊玲玲

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