自2007年以來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長足的發(fā)展，在即將邁上新臺階時(shí)遇到了四個(gè)瓶頸，即財(cái)政支持力度與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展要求不適應(yīng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營方式和產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營環(huán)境不適應(yīng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長期穩(wěn)健發(fā)展目標(biāo)不適應(yīng)，分散的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管資源及監(jiān)管力度與完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的要求不適應(yīng)。

財(cái)政支持力度的提升能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展增添足夠的動力

財(cái)政支持是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展的最主要的因素之一。包括我國在內(nèi)的各國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展理論和實(shí)踐一再證明，離開政府財(cái)政支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不可能建立和發(fā)展起來，也不會有蓬勃發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。而要想獲得農(nóng)戶最廣泛的參與，除了不斷提高農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)意識之外，只能依靠財(cái)政政策的刺激。

從農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的角度來看，財(cái)政給農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全的需要，也是保證農(nóng)產(chǎn)品特別是食物廉價(jià)供給和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力的需要。

政府發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼既可以通過直接補(bǔ)貼的方式，也可以采取保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼這種間接補(bǔ)貼的方式。通過補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的方式間接地補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，財(cái)政資金的再分配方式就轉(zhuǎn)變成了保險(xiǎn)再分配方式，從而使財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)揮比直接補(bǔ)貼更好的效率和效果。

改善和加大財(cái)政支持力度的思路無非有兩個(gè)：加大增量的補(bǔ)貼力度、在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存量上做文章。目前的財(cái)政支持每年都有一定的增長幅度，再要大幅度增加補(bǔ)貼可能是有困難的。而在目前直接補(bǔ)貼的增量上做加減法比較現(xiàn)實(shí)，直接補(bǔ)貼也有存量和增量的文章可做。

在農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的存量上做文章。通過調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，例如從“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼）拿出一部分用在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼上，真正發(fā)揮三項(xiàng)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定和促進(jìn)作用。

在農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的增量上做文章。目前的大豆、棉花和玉米的“生產(chǎn)者目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼”大約有755億元。下一步，逐步將小麥、水稻納入價(jià)格改革時(shí)，財(cái)政也會為其安排價(jià)格補(bǔ)貼資金。這些補(bǔ)貼資金至少目前還沒有固化到農(nóng)戶家庭，要拿出一定數(shù)額用在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼上應(yīng)該是比較容易操作的。

 關(guān)于需要的財(cái)政補(bǔ)貼的增加額，經(jīng)過粗略估算，如果對所有的散戶提供完全的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，這種普惠式保險(xiǎn)，保障水平較低，只保物化成本。實(shí)施普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，財(cái)政需要新增加兩部分補(bǔ)貼資金：一是目前農(nóng)戶約20%的自繳保費(fèi)；二是可保種植面積全面覆蓋后新增加的保費(fèi)補(bǔ)貼。初步的測算表明，總共需要增加332億元的增量補(bǔ)貼，中央出50%的話，那就是166億元。這是按照成本保險(xiǎn)來粗算的，如果做收入保險(xiǎn)，補(bǔ)貼會有所增加。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營方式和推行更適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品是發(fā)展的效率所在

目前我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是保自然災(zāi)害帶來的成本損失。經(jīng)營方式是（傳統(tǒng)分散農(nóng)戶）以村為單位進(jìn)行承保和理賠，規(guī)模農(nóng)戶是單獨(dú)簽單。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，以村為單位投保的農(nóng)作物占承?？偭康?0%以上。但由于承保農(nóng)戶多，土地面積大，保險(xiǎn)鏈條長，農(nóng)作物生產(chǎn)的季節(jié)性特點(diǎn)所導(dǎo)致的操作時(shí)間短等因素，承保、定損、理賠都要花費(fèi)很長時(shí)間。就定損而言，在很多地方通過“協(xié)保員”所做的業(yè)務(wù)，沒有操作標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較強(qiáng)，人為操作空間大，承保和理賠質(zhì)量受到質(zhì)疑。同時(shí)，由于承保信息由基層干部提供，同樣得不到核實(shí)，由此形成違法違規(guī)空間。隨著保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的擴(kuò)容，保險(xiǎn)的經(jīng)營效率不但沒有提高，實(shí)際上在惡化。

不借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的這些干部和“協(xié)保員”，而讓保險(xiǎn)公司直接承保和理賠，實(shí)踐表明是不可行的，保險(xiǎn)公司難以承受過高的交易成本，而且發(fā)生災(zāi)害損失時(shí)，定損和理賠到戶也無法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在這種情況下，保險(xiǎn)理賠環(huán)節(jié)的成本非常高昂。

如果在試驗(yàn)基礎(chǔ)上能夠廣泛推行區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)，在適宜地區(qū)發(fā)展天氣指數(shù)保險(xiǎn)，不僅可以節(jié)約保費(fèi)資源，減少“尋租”費(fèi)用和中介費(fèi)用，降低經(jīng)營成本，在保持現(xiàn)行保費(fèi)水平下，就可以免去“散戶”自交的部分保費(fèi)，或在同等補(bǔ)貼的方式和水平下，可為農(nóng)戶提供更高水平的保險(xiǎn)保障。而且，像收入保險(xiǎn)一類的新型產(chǎn)品的試驗(yàn)和推廣也會變得更加容易操作。

盡快建立完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展才能有可持續(xù)性

迄今為止除了在企業(yè)層面采取了一些措施外，我國農(nóng)險(xiǎn)的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度或機(jī)制最重要的由財(cái)政支持的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度還沒有落地。參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)直接保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)對自己的經(jīng)營是否可持續(xù)還是比較擔(dān)心的。在大災(zāi)發(fā)生時(shí)，直保公司只有兩條出路：要么破產(chǎn)，要么將應(yīng)付給被保險(xiǎn)農(nóng)戶的保險(xiǎn)金賴賬。如果是這樣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度就不可持續(xù)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度也就失去意義了。

第一個(gè)方略是將農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)完全市場化，無論中、外的再保險(xiǎn)人，都可以自由參加和接受我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)直保公司分出的業(yè)務(wù)，如果直接保險(xiǎn)人再保險(xiǎn)費(fèi)承擔(dān)有困難，財(cái)政部門還需適當(dāng)補(bǔ)貼再保險(xiǎn)費(fèi)。

第二個(gè)方略是像美國、加拿大那樣，由中央政府成立政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，為各家直接保險(xiǎn)人提供適當(dāng)價(jià)格的再保險(xiǎn)。但這個(gè)政策性再保險(xiǎn)公司，也需要政府的財(cái)政支持，比如說，全部或部分管理費(fèi)由政府財(cái)政支付，再保險(xiǎn)保費(fèi)不含利潤因素，使其能為直接保險(xiǎn)人提供較為廉價(jià)的再保險(xiǎn)服務(wù)，以減輕直保公司的成本壓力。這家政策性再保險(xiǎn)公司不能壟斷經(jīng)營，應(yīng)該允許直保公司選擇不向該政策性公司分出全部或部分再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而選擇購買其他國內(nèi)外商業(yè)性再保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)。組建政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，也可以現(xiàn)在的“農(nóng)共體”為基礎(chǔ)，讓愿意參與其中的直保公司也參加進(jìn)來。

各國經(jīng)驗(yàn)表明，僅有再保險(xiǎn)方面的安排是不夠的，還必須對再保險(xiǎn)之后的超賠責(zé)任作出進(jìn)一步的安排。其一是給出一個(gè)有保障的、可行的融資渠道；其二是通過一定的方式或渠道事先籌集資金，拿出真金白銀建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)是加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展的必要條件之一

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展和效率提升至關(guān)重要。近幾年的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營中有不少問題。無論監(jiān)管制度設(shè)計(jì)還是監(jiān)管資源配置、監(jiān)管執(zhí)行力度方面都有欠缺之處。因此，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的監(jiān)管，整合監(jiān)管資源，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，增加監(jiān)管力度，是勢在必行的。

第一種思路是，從上到下都建立統(tǒng)一的、由一個(gè)中央權(quán)威部門統(tǒng)領(lǐng)的、由幾個(gè)主要的相關(guān)政府部門共同參與的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門不再插手監(jiān)管事務(wù)。

第二種思路是，實(shí)行中央和省雙層監(jiān)管的方式。中央有關(guān)部門（例如保監(jiān)會、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等）只負(fù)責(zé)制定監(jiān)管規(guī)則和進(jìn)行監(jiān)管指導(dǎo)。具體的、實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管業(yè)務(wù)由在省一級組建的實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行，該機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)對本省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)各方（包括地方政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和投保農(nóng)戶等參與方）和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（從條款設(shè)計(jì)、費(fèi)率厘定、展業(yè)、定損、理賠和防災(zāi)防損等活動）的統(tǒng)一監(jiān)管。