【摘要】2017年挪威政府宣布將斯瓦爾巴機(jī)場由“國際級”降級為“國內(nèi)級”，國際航班不能直飛斯瓦爾巴機(jī)場，這一舉措遭到挪威國內(nèi)民眾和國際社會的質(zhì)疑，芬蘭成為機(jī)場降級令的直接受損方，俄羅斯則反應(yīng)最為激烈。挪威政府迄今沒有公布降級政策的相關(guān)文件，僅以經(jīng)濟(jì)為由解釋機(jī)場降級。挪威機(jī)場降級令，其目標(biāo)不針對北約盟國，但也無法約束俄羅斯，反而含有配合美國戰(zhàn)略防范中國在北極日益增強(qiáng)的考量。降級令有悖于《斯瓦爾巴條約》關(guān)于締約國“自由進(jìn)入”和締約國“無歧視”原則，恐將誘發(fā)斯瓦爾巴群島新的糾紛和沖突。
【關(guān)鍵詞】挪威 斯瓦爾巴群島 北極 機(jī)場降級
【中圖分類號】D81 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.005
世界上只有兩地對訪客自動免簽證，這兩地分別是南極洲和挪威斯瓦爾巴群島。南極洲免簽，所有國家公民均可自由進(jìn)出，是因為有關(guān)國家提出的主權(quán)聲索不為國際社會承認(rèn)。相比于南極洲，斯瓦爾巴群島的國際地位極為特殊。1920年挪威等國簽署《斯瓦爾巴條約》（又稱《斯匹次卑爾根條約》，簡稱《條約》），規(guī)定挪威對群島“擁有充分和完全的主權(quán)”，但各締約國的公民可以自由進(jìn)入，在挪威法律的范圍內(nèi)從事生產(chǎn)、商業(yè)以及科學(xué)考察等活動，即所謂“公平原則”和“無歧視原則”。換言之，締約國公民可以在自動免簽證狀態(tài)下自由進(jìn)出斯瓦爾巴群島。長期以來，圍繞斯瓦爾巴群島及相關(guān)水域的管轄權(quán)和使用權(quán)問題，主權(quán)國挪威和締約國糾葛不絕。挪威以環(huán)境保護(hù)等為借口，不斷加強(qiáng)對締約國在島嶼和島嶼所屬水域的活動的管控，締約國則堅持“公平原則”，捍衛(wèi)自身的權(quán)益。
這一矛盾因為2017年9月20日挪威政府的一項政策而被再度激化，挪威政府突然宣布自10月1日起將位于朗伊爾的斯瓦爾巴機(jī)場從“國際級”下調(diào)為“國內(nèi)級”，再一次把敏感的斯瓦爾巴群島問題推到國際前沿。20世紀(jì)70年代，斯瓦爾巴機(jī)場開通后便獲得國際機(jī)場地位，為締約國在斯瓦爾巴群島進(jìn)行活動提供了便利。如今該機(jī)場被調(diào)整為“國內(nèi)級”，意味著國際航班不再可以直飛斯瓦爾巴機(jī)場，想要前往斯瓦爾巴群島的乘客必須首先到達(dá)挪威的其他“國際級”機(jī)場，然后再轉(zhuǎn)機(jī)飛往斯瓦爾巴群島，這無疑會使之前的便利大打折扣。這一事件不僅引起了挪威國內(nèi)的質(zhì)疑之聲，也招致國際社會的關(guān)注。斯瓦爾巴群島地處“冰上絲綢之路”的西端，1925年中國政府加入《條約》，機(jī)場級別變動關(guān)涉中國的北極權(quán)益。鑒于斯瓦爾巴群島特殊的法律地位——基于締約國協(xié)商同意，并以簽訂國際條約的方式確立群島主權(quán)歸屬，有必要對斯瓦爾巴機(jī)場“降級”事件進(jìn)行深入分析。
斯瓦爾巴機(jī)場降級事件始末
斯瓦爾巴機(jī)場位于朗伊爾城西北方向3公里處，是世界上最北端的機(jī)場，1973年由挪威修建并于1975年投入使用。2017年10月1日之前，有3家外國航空公司使用斯瓦爾巴機(jī)場：北歐航空、挪威航空公司和俄羅斯航空。北歐航空由丹麥、挪威、瑞典三國合作創(chuàng)辦，也稱斯堪的納維亞航空公司。挪威交通與通信部（MTC）是全面負(fù)責(zé)民用航空政策的政府部門。[1]挪威民用航空管理局（CAAN）則是負(fù)責(zé)確保民用航空安全高效運(yùn)作，制定民用航空相關(guān)法規(guī)，并向有意從事航空及相關(guān)活動的人員和公司發(fā)放經(jīng)營許可證的管理機(jī)構(gòu)。[2]
2017年9月20日，挪威民用航空管理局發(fā)布公告稱，挪威交通與通信部決定從2017年10月1日起將斯瓦爾巴機(jī)場的級別從“國際級”降為“國內(nèi)級”，表示“斯瓦爾巴機(jī)場與國際機(jī)場的標(biāo)準(zhǔn)不符”，并稱“這一變化不會影響目前的交通流量”。[3]這一消息發(fā)布得十分突然，沒有任何先兆，乃至斯瓦爾巴機(jī)場經(jīng)理烏爾尼斯（Morten Ulsnes）都為之一驚。斯瓦爾巴旅游公司總經(jīng)理布倫沃爾（Ronny Brunvoll）稱此前沒有得到任何相關(guān)消息。他斷言，機(jī)場降級會讓斯瓦爾巴群島的旅游業(yè)遭受損失，因為直飛航班的取消會使外國旅客的旅游成本增加，極可能導(dǎo)致旅客人數(shù)的減少，而外國旅客是斯瓦爾巴群島旅游業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)收入最重要的來源。斯瓦爾巴商會主席和極地活動后勤公司總經(jīng)理奧尼維克（Terje Aunevik）也批評這項措施，認(rèn)為其將影響斯瓦爾巴的經(jīng)濟(jì)，因為國際航班是增加外國游客數(shù)量的關(guān)鍵。當(dāng)?shù)刈杂牲h助理博奇（Eirik Berge）向媒體抱怨他不清楚交通與通信部在做出這一決定之前是否咨詢過地方政府。[4]
挪威政府至今沒有對這一改變的原因做出清晰的、合乎邏輯的解釋。挪威民用航空局稱，鑒于1975年以來航班流量劇增，邊檢、國際航班服務(wù)人員和基礎(chǔ)設(shè)施不足，挪威不得不將機(jī)場降級為國內(nèi)機(jī)場。[5]但斯瓦爾巴機(jī)場經(jīng)理烏爾尼斯則稱，“機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施無需大動，只要稍加改造便可滿足客流增長需求”，且當(dāng)?shù)卣媱澰谟慰捅对龅那闆r下增加雇員，解決更多就業(yè)。[6]自從交通與通信部在國家航空管理局的首頁悄悄發(fā)布這一決定以來，挪威政府一直不愿意主動公布做出這一決定的詳細(xì)評估報告。挪威政府遲遲沒有解釋原因，使挪威國內(nèi)的質(zhì)疑之聲漸起。奧斯陸大學(xué)助理教授諾德拉姆（Jon Christian Nordrum）認(rèn)為，政府應(yīng)該公布做出機(jī)場降級決定的評估文件，因為所有對社會可能產(chǎn)生影響的決定和舉措都應(yīng)該事先進(jìn)行影響評估。“如果沒有預(yù)先評估的文件，這本身就是一個問題。如果政府部門試圖不把文件展示給公眾，那更是一個問題。”在此之前，挪威貿(mào)易工業(yè)漁業(yè)部在有關(guān)斯瓦爾巴的政策文件中指出，旅游業(yè)是可以促進(jìn)島上經(jīng)濟(jì)新增長的領(lǐng)域之一。[7]挪威交通與通信部做出的機(jī)場降級的決定毫無疑問同貿(mào)易工業(yè)漁業(yè)部先前發(fā)布的文件相悖。機(jī)場降級決定也引起了挪威議會的注意。國會議員西沃爾森（Eirik Sivertsen）向交通與通信部大臣書面提問，要求解釋降級的原因、公開預(yù)先進(jìn)行的評估、解答斯瓦爾巴機(jī)場如何保持“國際機(jī)場”地位的問題等。[8]
迫于壓力，挪威政府隨后在議會中做出了解釋。2017年10月25日，交通與通信部大臣奧爾森（Ketil Solvik-Olsen）在議會中表示，做出降級決定是經(jīng)過深思熟慮的，因為“（接納）國際航班需要大量的投資，我們不應(yīng)該在這方面過度投入”。但他并沒有提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)來證明他的說法。當(dāng)被要求拿出相關(guān)的數(shù)據(jù)時，奧爾森認(rèn)為這是司法公安部的責(zé)任，因為司法公安部掌握著國家預(yù)算，交通與通信部已經(jīng)把公開數(shù)據(jù)的請求轉(zhuǎn)交給了司法公安部。之后，司法公安部做出了回應(yīng)，聲稱收到了交通與通信部要求公開數(shù)據(jù)的請求，但是司法公安部認(rèn)為應(yīng)該對這一要求進(jìn)行“部分拒絕”。司法公安部解釋稱，交通與通信部做出這一決定所涉及的部分?jǐn)?shù)據(jù)，出于國家安全的考慮（依據(jù)挪威的《安全法》和《信息安全條例》），不能予以公開。因此，挪威政府最終依然沒有將評估文件和數(shù)據(jù)向公眾公布。[9]
斯瓦爾巴機(jī)場降級問題上的各方反應(yīng)
20世紀(jì)簽署的《斯瓦爾巴條約》確立了挪威對斯瓦爾巴群島擁有主權(quán)、締約國之間無歧視以及和平利用三原則。截至2017年，該條約共有46個締約方。[10]得益于《斯瓦爾巴條約》這一特殊規(guī)定，締約國公民在斯瓦爾巴群島旅行非常便利，這也帶動了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，旅游業(yè)成為斯瓦爾巴群島的支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，1991～2008年，游客數(shù)量增長5倍。[11]雖然無法看到2008年之后的統(tǒng)計，但可以確定游客數(shù)量的增長速度會超過2008年之前。近些年來，旅游業(yè)對斯瓦爾巴群島的重要性與日俱增，機(jī)場的降級必然會對斯瓦爾巴群島的旅游業(yè)帶來不利影響，進(jìn)而影響斯瓦爾巴群島的發(fā)展。因此，當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜喂緦C(jī)場降級的決定紛紛表示不滿。
芬蘭或許是直接利益受損最大的國家，而俄羅斯則是反應(yīng)最為激烈的國家。2017年芬蘭航空公司（Finnair）計劃開通從赫爾辛基到斯瓦爾巴的航班，這一航班開通后預(yù)計能在夏季把數(shù)千名乘客帶到北極。然而，隨著10月1日斯瓦爾巴機(jī)場的降級，這一計劃就此落空。芬蘭航空公司此前已開通了6條直達(dá)中國的航線，被選為2018年中國—歐盟旅游年的航空合作伙伴，大量中國游客一般選擇芬航前往北極旅游。計劃的落空，意味著中國游客前往斯瓦爾巴機(jī)場必須在奧斯陸或特羅姆瑟轉(zhuǎn)機(jī)。10月3日，芬蘭航空公司的發(fā)言人羅維（Mari Rouvi）向媒體表示，公司正在考慮與挪威當(dāng)局重新進(jìn)行一次有關(guān)談判。[12]
與芬蘭不同的是，俄羅斯的航班仍然可以直飛斯瓦爾巴機(jī)場。挪威交通與通信部部長卡爾森（Tom Cato Karlsen）解釋，挪威和俄羅斯在1974年簽署了一項單獨(dú)的機(jī)場使用協(xié)議。[13]現(xiàn)在機(jī)場級別的變化不會對這個協(xié)議產(chǎn)生影響，這意味著俄羅斯的直航航班不會受到影響。然而，俄羅斯在這一決定實施后，在不同場合對挪威的斯瓦爾巴群島政策大加抨擊。據(jù)俄羅斯《生意人報》報道，俄羅斯國防部的報告顯示，俄羅斯對挪威試圖在斯瓦爾巴群島及大陸架建立絕對管轄權(quán)十分不滿。[14]10月19日，俄羅斯外長拉夫羅夫表示，挪威非法限制了俄羅斯公司Arktikugol在斯瓦爾巴群島的活動以及俄羅斯在該地區(qū)的研究和旅游活動。拉夫羅夫認(rèn)為，挪威對俄羅斯活動的授權(quán)條款是與《斯瓦爾巴條約》相抵觸的，要求挪威官方做出回應(yīng)。挪威外交大臣布倫德（Borge Brende）回應(yīng)稱，“挪威的行動符合《斯瓦爾巴條約》的每一個條款”，并表示，挪威這樣做是希望斯瓦爾巴群島更加易于管理，是為了保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境。[15]近期，俄羅斯和挪威圍繞斯瓦爾巴群島發(fā)生了不少爭端，機(jī)場降級事件可能讓雙方緊張的關(guān)系雪上加霜，頻繁的摩擦使俄羅斯的態(tài)度漸趨強(qiáng)硬。
斯瓦爾巴機(jī)場降級原因及國際法分析
降級原因分析。任何政策的出臺都不是無的放矢，都有其原因和目標(biāo)。究竟是什么原因?qū)е屡餐扇∵@一政策？挪威防范的是哪個（些）國家？挪威政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)原因的解釋難以服眾。在挪威政府拒絕公開官方評估數(shù)據(jù)的情況下，我們不妨根據(jù)邏輯，采取排除法進(jìn)行分析?？梢源_定的是，挪威防范的對象不包括北約盟國。作為挪威的領(lǐng)土，斯瓦爾巴群島處在北約防御范圍之內(nèi)，現(xiàn)任北約秘書長斯托爾滕貝格是挪威前首相。長期以來，斯瓦爾巴群島是否被用于軍事目的一直存有爭議。例如，挪威學(xué)者沃姆德爾（Bård Wormdal）在其著作中披露，朗伊爾附近的衛(wèi)星天線系統(tǒng)SvalSat在利比亞戰(zhàn)爭期間被用于下載軍事衛(wèi)星數(shù)據(jù)，這套天線由康士伯衛(wèi)星服務(wù)公司（Kongsberg Satellite Services）經(jīng)營，主要客戶是歐洲氣象衛(wèi)星應(yīng)用組織（European Organisation for the Exploitation of Meteorological Satellites，EUMETSAT）、美國海洋氣象局和美國氣象服務(wù)公司（the American Weather Service）。[16]康士伯公司業(yè)務(wù)范圍包括國防服務(wù)。[17]如果情況屬實，這是否違反斯瓦爾巴群島的非軍事化規(guī)定？此前，俄羅斯也指出，西方國家在斯瓦爾巴群島上的一些設(shè)施是在科學(xué)研究的掩護(hù)下探測和收集軍事情報和數(shù)據(jù)。[18]2012年和2017年，北約議會會議（NATO Parliamentary Assembly）兩度選擇在斯瓦爾巴群島召開，引起俄羅斯外交部的激烈反應(yīng)，認(rèn)為這是“試圖將斯瓦爾巴群島置于北約軍事政治集團(tuán)之下”，與《斯瓦爾巴條約》的精神不符，是一種“挑釁”。[19]這些活動表明，北約國家被視為挪威主權(quán)地位的“捍衛(wèi)者”。機(jī)場降級之后，尚未看到來自西方國家的任何反對或者評論。
斯瓦爾巴機(jī)場降級政策是針對俄羅斯？斯瓦爾巴群島對于俄羅斯來說具有非常重要的地緣戰(zhàn)略價值，它毗鄰俄羅斯西北部的軍事戰(zhàn)略基地，俄羅斯針對北美的任何軍事動向都無法繞過斯瓦爾巴群島。[20]“從軍事觀點來看，蘇聯(lián)（俄羅斯）進(jìn)入這一機(jī)場能使其監(jiān)視挪威和斯瓦爾巴群島之間的巴倫支海，而巴倫支海是蘇聯(lián)（俄羅斯）北海艦隊進(jìn)入大西洋的門戶。”[21]因此，俄羅斯（蘇聯(lián)）始終不愿放棄在斯瓦爾巴群島上的權(quán)利，二戰(zhàn)時期也曾一度想要占領(lǐng)斯瓦爾巴群島，提議修改《斯瓦爾巴條約》。[22]近年來，俄羅斯經(jīng)常在斯瓦爾巴群島附近水域進(jìn)行軍事演習(xí)，并使用斯瓦爾巴機(jī)場，運(yùn)送在北極附近軍事演習(xí)的人員和設(shè)備。[23]2016年4月，俄羅斯車臣特種部隊在前往Barneo冰上極地訓(xùn)練途中降落斯瓦爾巴機(jī)場，在群島上空舉行了模擬攻擊敵軍戰(zhàn)地指揮部以及進(jìn)行直升機(jī)和飛機(jī)跳傘訓(xùn)練，引起了挪威的擔(dān)心。挪威宣稱“在斯瓦爾巴地區(qū)開展的所有外國軍事活動都將被視為對挪威主權(quán)的粗暴侵犯”[24]。俄羅斯的這些舉動都遭到了挪威的強(qiáng)烈抗議，挪威政府在其關(guān)于斯瓦爾巴群島的白皮書中表示，“所有在斯瓦爾巴的外國軍事活動都是被禁止的，是對主權(quán)的嚴(yán)重侵犯”[25]。2010年，俄羅斯和挪威兩國就巴倫支海劃界問題達(dá)成協(xié)議，解決了困擾兩國長達(dá)40年的海洋劃界問題，但這并未影響到兩國在斯瓦爾巴群島管理權(quán)上相左的立場。自烏克蘭危機(jī)以來，兩國在斯瓦爾巴群島的對抗持續(xù)升級。2015年，俄羅斯副總理羅戈津突擊訪問朗伊爾城和巴倫支堡的俄羅斯人定居點。在克里米亞事件后，羅戈津受到了挪威和歐盟國家的制裁，被列入旅行制裁對象。這一事件發(fā)生后挪威修改法律，要求從國外飛往斯瓦爾巴群島的飛機(jī)必須提前48小時向挪威當(dāng)局提交旅客名單。[26]
挪威的機(jī)場降級政策遭到了俄羅斯的強(qiáng)力抵制，根據(jù)《北極公報》（Arctic-herald.ru）雜志主編、俄羅斯前駐挪威大使、北極理事會前高官亞歷山大·伊格納季耶夫（Alexander Ignatiev）的言論，“挪威正暗地里著手加強(qiáng)其在斯瓦爾巴群島的權(quán)利。我認(rèn)為他們已經(jīng)準(zhǔn)備好要將斯瓦爾巴變成他們領(lǐng)土的一部分”。挪威以保護(hù)自然環(huán)境為借口收緊立法并將斯瓦爾巴群島納入其中。[27]面對實力遠(yuǎn)超自己的俄羅斯，挪威采取現(xiàn)實性政策，在2017年9月機(jī)場降級政策公布時，宣布不針對俄羅斯航空公司。
斯瓦爾巴機(jī)場降級政策是針對其他國家？在不限制盟國又無法約束俄羅斯的情況下，斯瓦爾巴機(jī)場降級政策的有效性是針對哪個國家，這只能從更加廣闊的范圍和更長的時間維度來分析了。首先，有必要重新審視《斯瓦爾巴條約》的條款和原則。1920年締結(jié)的《斯瓦爾巴條約》，在同意挪威對斯匹次卑爾根群島、連同熊島等“擁有充分和完全的主權(quán)”和遵守挪威法律的前提下，允許各締約國的公民自由進(jìn)出該島。也就是說，締約國公民可以無需簽證即可登陸群島，進(jìn)入“特定水域”。島上雖然設(shè)有港口和機(jī)場，但大多數(shù)國家沒有這種遠(yuǎn)程抵達(dá)的服務(wù)，因此一般選擇途經(jīng)該島的領(lǐng)有國挪威前往。
其次，梳理潛在的防范對象。防范對象應(yīng)該是最近幾年來在北極地區(qū)比較活躍的國家，這些國家“可能威脅”挪威在斯瓦爾巴群島的主權(quán)和管轄權(quán)。2007年之后北極成為國際熱點，眾多域外國家積極參與北極事務(wù)，亞洲國家最為活躍，無論是中國還是日本、韓國，都把北歐國家列為重要合作對象。中國是《斯瓦爾巴條約》的締約國，按照條約，中國公民可以在遵守條約義務(wù)的前提下享有條約規(guī)定的自由進(jìn)出和開展經(jīng)濟(jì)、科學(xué)活動的權(quán)利。盡管朗伊爾對中國公民免簽，但由于中國沒有直飛朗伊爾的航班，旅行者大多選擇先入境挪威，需要申根多次往返簽證才能抵達(dá)。機(jī)場降級事件發(fā)生在芬蘭航空公司宣布將開通從赫爾辛基到斯瓦爾巴航線之際，如果這一航線開通，很多中國游客可能選擇芬航直達(dá)斯瓦爾巴，芬蘭航空是北歐國家開通直達(dá)中國航線最多的航空公司。
中國的北極活動受到北極國家和西方國家的高度關(guān)注。被挪威駐美國大使Kåre R.Aas稱之為“挪威最親密的盟友”的美國[28]，十分關(guān)心中國的北極活動是否藏有戰(zhàn)略和軍事企圖。美國知名智庫對“冰上絲綢之路”的觀點基本反映了美國政府的態(tài)度——認(rèn)識到無法長期置身事外，但在自己無法主導(dǎo)的情況下又不甘心被動而入，現(xiàn)階段以防范為主。前美國國防部主管環(huán)境安全的副部長古德曼（Sherri Goodman）說：“我認(rèn)為中國的新北極戰(zhàn)略就像是一個蜘蛛網(wǎng)絡(luò)式的擴(kuò)張，特別是在北極戰(zhàn)略中與‘一帶一路’倡議的對接。”有些人把中國的戰(zhàn)略比作海上馬歇爾計劃，最新的證據(jù)是中國與芬蘭在海底電纜方面的合作，以創(chuàng)建一種“數(shù)據(jù)絲綢之路”。“中國的北極戰(zhàn)略清楚地表明，他們明白有必要統(tǒng)籌北極的所有國家力量。我不清楚美國是否打算現(xiàn)在在北極地區(qū)調(diào)動我們國家的所有力量（予以應(yīng)對）。”[29]美國地緣政治專家、聯(lián)邦政府顧問羅亞爾（Todd Royal）也認(rèn)為，一旦中國與俄羅斯將“一帶一路”和北極航道聯(lián)系起來，中俄兩國就有能力影響北極理事會和歐洲，從而削弱美國和北約的力量。并且，“冰上絲綢之路”與尼加拉瓜運(yùn)河一道將成為美國控制下的巴拿馬運(yùn)河的替代路線，這意味著，各國在選擇與美國合作的同時，也可以選擇與中俄經(jīng)濟(jì)集團(tuán)合作。[30]美國作為傳統(tǒng)航線和現(xiàn)有秩序的受益者，把中國擋在北大西洋之外，防范中國力量通過“冰上絲綢之路”踏足歐美文明腹地，符合其戰(zhàn)略邏輯。此前中國俊安集團(tuán)購買格陵蘭廢棄軍事基地遭拒，其背后即閃現(xiàn)著美國的影子。根據(jù)路透社的報道，美國堅決反對中國參與格陵蘭機(jī)場建設(shè)。[31]“衰弱的歐洲經(jīng)濟(jì)極易受中國控制，進(jìn)而威脅西方利益。”[32]中國在北大西洋的任何試圖立足的行為都會遭到美國的阻擊。美國傳統(tǒng)基金會道格拉斯和莎拉·阿利森外交政策研究中心（Douglas and Sarah Allison Center for Foreign Policy Studies at the Heritage Foundation）主任孔飛（Luke Coffey）把中國黃河科考站視為中國在斯瓦爾巴島上的立足點[33]，美國無法坐視中國通過任何途徑增強(qiáng)在斯瓦爾巴群島的存在。
國際法分析。挪威是否有權(quán)自行降低斯瓦爾巴機(jī)場級別？1944年的《國際民用航空公約》（又稱《芝加哥公約》）是構(gòu)成當(dāng)今國際民航法律制度的基本條約，挪威是《國際民用航空公約》的締約國。根據(jù)《國際民用航空公約》第一條、第七條、第十條及其附件十四，國家對其領(lǐng)空擁有完全和排他的主權(quán)，各國可以指定外國航空器降停的設(shè)關(guān)機(jī)場。依據(jù)該公約，挪威具有指定其領(lǐng)土內(nèi)的任意機(jī)場作為國際機(jī)場的權(quán)利，也有自由變更機(jī)場級別的權(quán)利。[34]但問題在于，斯瓦爾巴群島的國際法地位十分特殊，挪威在斯瓦爾巴地區(qū)是否有權(quán)利這樣做？這一措施是否有違《斯瓦爾巴條約》中的締約國自由進(jìn)入和平等對待原則？
1920年締結(jié)的《斯瓦爾巴條約》對斯瓦爾巴群島的權(quán)屬做出了特殊安排。根據(jù)條約第一條：各締約國承認(rèn)，挪威對斯匹次卑爾根群島擁有充分和完全的主權(quán)……[35]顯然，挪威獲得斯瓦爾巴群島的主權(quán)是締約國集體決定的產(chǎn)物，而非源自傳統(tǒng)國際法基于對無主地的先占而獲得。學(xué)者安德森（D．H．Anderson）在2017年1月挪威科學(xué)院舉辦的主題為“Politics and Law–Energy and Environment in the Far North”會議上發(fā)言，指出整個文件是一個精心設(shè)計的外交公式，構(gòu)成了“一攬子交易”。[36]挪威接受“主權(quán)確定、共同利用”的法律原則。[37]一方面，締約方放棄自己的潛在主權(quán)，他們承認(rèn)挪威的主權(quán)；另一方面，作為交換，挪威也做出了一些讓步，給予其他締約國在這一區(qū)域一些只有沿海國才可享有的權(quán)利。易而言之，挪威只有在遵守《條約》規(guī)定的條件下才能享有“充分和完全”的主權(quán)。根據(jù)《斯瓦爾巴條約》第二條，締約國的一切國民有平等的自由進(jìn)入、停留的權(quán)利，在遵守當(dāng)?shù)胤梢?guī)章的條件下，在完全平等的基礎(chǔ)上，締約國有從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動的權(quán)利，此即“無歧視原則”或“締約國公平原則”，也就是說，46個締約國國民可以平等享有與挪威公民相同的權(quán)利。故此，斯瓦爾巴群島主權(quán)雖然屬于挪威，但群島不在申根區(qū)內(nèi)，所有締約國公民免簽證即可進(jìn)入。[38]根據(jù)這一原則，締約國航空公司可以享有直飛斯瓦爾巴群島的權(quán)利，如果斯瓦爾巴機(jī)場允許挪威航空公司航班降落，則不應(yīng)拒絕其他締約國航班。
斯瓦爾巴機(jī)場降級事件在事實上已經(jīng)違反了《斯瓦爾巴條約》，損害了締約國在群島“自由進(jìn)入”的實質(zhì)權(quán)利和“締約國公平原則”。實際上，在挪威的立法和長期的實踐中，“自由進(jìn)入”和“締約國公平原則”在航空領(lǐng)域從沒有實現(xiàn)。首先，根據(jù)斯瓦爾巴航空條例，所有乘飛行器前往斯瓦爾巴群島的人都必須得到挪威民航局的許可。[39]2015年俄羅斯副總理羅戈津登臨斯瓦爾巴機(jī)場之后挪威進(jìn)一步修改行政慣例，要求從2015年7月4日起非定期航班必須于起飛前48小時內(nèi)提交申請，并包含乘客名單；定期航班必須在起飛后立即將乘客名單發(fā)送給挪威民用航空管理局。[40]其次，挪威航空法規(guī)定，只有挪威籍的飛機(jī)才能在挪威境內(nèi)從事航空運(yùn)輸。[41]再次，除斯瓦爾巴機(jī)場外，斯瓦爾巴群島還有兩個機(jī)場，分別位于新奧爾松和斯韋亞地區(qū)，巴倫支堡還有一個直升機(jī)停機(jī)坪，但是這些機(jī)場主要用于運(yùn)送科學(xué)家和工人，為挪威貿(mào)易工業(yè)和漁業(yè)部服務(wù)；并且根據(jù)斯瓦爾巴航空管制條例的規(guī)定，從斯瓦爾巴出發(fā)的所有航班都必須經(jīng)由斯瓦爾巴機(jī)場，即斯瓦爾巴機(jī)場是群島對外航空的唯一門戶。[42]但是斯瓦爾巴機(jī)場作為國際機(jī)場時并未開通定期國際航線，甚至拒絕外國開通國際航線的申請，2016年芬蘭航空公司的申請被拒就是一個例證。所有這些法律法規(guī)及實踐都使挪威牢牢地將從空中進(jìn)入斯瓦爾巴群島的權(quán)利握在手中。但是，斯瓦爾巴機(jī)場作為國際機(jī)場，仍然有希望開通國外直飛斯瓦爾巴群島的航班，這也是芬蘭航空公司2017年會再度提出申請的原因。然而，挪威將斯瓦爾巴機(jī)場降級為國內(nèi)機(jī)場，也就意味著在《斯瓦爾巴條約》的締約國中，除挪威外，其他締約國在事實上已失去了從空中自由進(jìn)入斯瓦爾巴群島的權(quán)利，這直接顛覆了《斯瓦爾巴條約》的基礎(chǔ)，即《條約》第三條，“締約國國民，不論出于什么原因或目的，均應(yīng)享有平等自由進(jìn)出第一條所指地域的水域、峽灣和港口的權(quán)利……”。
斯瓦爾巴機(jī)場降級之后，唯有俄羅斯航班可以一如既往地起降。挪威政府的這一政策也違反了《斯瓦爾巴條約》規(guī)定的“無歧視”原則?！稐l約》第二條規(guī)定：“各種措施均應(yīng)平等地適用于各締約國的國民，不應(yīng)直接或間接地使任何一國的國民享有任何豁免、特權(quán)和優(yōu)惠。”這是挪威在執(zhí)行《斯瓦爾巴條約》問題上的硬傷，為未來埋下了外交隱患?；蛟唬砼仓g的協(xié)議簽署于1974年，遠(yuǎn)早于機(jī)場降級令，可是1974年的協(xié)議簽署畢竟發(fā)生在1920年之后，這一協(xié)議本身就是對《斯瓦爾巴條約》平等原則的違逆。用一個合法性值得商榷的條約來辯護(hù)今日的政策，無法令國際社會信服，遑論俄羅斯并不認(rèn)可挪威的特別授權(quán)。在北極問題日益升溫的今天，挪威擅自降級斯瓦爾巴機(jī)場的政策，無異于在國際上授人以柄。今天國際社會的沉默，頗似沖突前的寂靜。
結(jié)語
斯瓦爾巴機(jī)場降級事件，是在北極持續(xù)暖化、國際社會參與北極事務(wù)熱情日益高漲的背景下發(fā)生的，反映了挪威長期以來對斯瓦爾巴群島的控制不斷加強(qiáng)以及管理日益擴(kuò)大的傾向，這是繼挪威在斯瓦爾巴周邊海域建立漁業(yè)保護(hù)區(qū)之后的又一重大行動。近年來，不斷有新的國家加入《斯瓦爾巴條約》，越來越多的科研機(jī)構(gòu)在群島建立科學(xué)考察站，其他締約國不斷增加在斯瓦爾巴群島的活動并提出權(quán)益主張，這些使挪威感受到了主權(quán)的威脅。雖然無法阻止這些活動，但是挪威可以通過一些看似微小的舉措，削弱其他國家的競爭力，減少其他締約國對群島的影響。對挪威而言，斯瓦爾巴群島的管轄權(quán)比直接的經(jīng)濟(jì)價值更為重要。[43]這就是雖然開通國際航線會給群島旅游業(yè)帶來發(fā)展和經(jīng)濟(jì)收益，而挪威交通與通信部仍然選擇將斯瓦爾巴機(jī)場降級的重要原因。挪威一直通過國內(nèi)法加強(qiáng)對斯瓦爾巴群島的管轄，利用自己的主權(quán)國地位削弱其他締約國享有的權(quán)利，逐漸使其他締約國在斯瓦爾巴群島的影響力邊緣化。[44]本次挪威通過部門行政令的方式改變機(jī)場現(xiàn)狀，并且沒有對降級原因進(jìn)行解釋，從另一角度反映了挪威政府對于這一行動的合法性缺乏足夠的信心。降級令不但損害了斯瓦爾巴群島的支柱產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)，而且也會損傷挪威的國際威信。斯瓦爾巴機(jī)場降級事件違背了《斯瓦爾巴條約》的精神，這種間接的歧視性管轄手段，損害了締約國在群島的實質(zhì)權(quán)利。斯瓦爾巴群島原本是無主之地，挪威對其主權(quán)的獲得是許多國家集體決定的結(jié)果，作為回報，締約國則享有《條約》規(guī)定的數(shù)項權(quán)益，這并不是對挪威主權(quán)的侵犯，而是挪威同締約國之間的相互妥協(xié)和讓步。挪威這種漸進(jìn)式的單方面修改《斯瓦爾巴條約》的行為，恐將使挪威失信于國際社會，同時也是對國際法權(quán)威性的挑戰(zhàn)。
（本文系國家自然科學(xué)基金項目“氣候變暖背景下北極霧的變化及其對人類在北極活動的研究”的階段性成果，項目編號：41561144001；中國海洋大學(xué)法政學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)系林珽同學(xué)對本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]Ministry of Transport and Communications, https://www.regjeringen.no/en/dep/sd/id791/.
[2]Civil Aviation Authority – Norway, https://www.regjeringen.no/en/dep/sd/organisation/subordinate-agencies-and-enterprises/civil-aviation-authority---norway/id443418/.
[3]Civil Aviation Authority Norway, "Svalbard Airport Longyear Changes to national" , September 20, 2017, http://www.luftfartstilsynet.no/caa_no/Changes_to_national_airport.
[4]Elisabeth Bergquist, "Norwegian Government Quiet About Svalbard Airport", October 19, 2017, http://www.highnorthnews.com/norwegian-government-quiet-about-svalbard-airport/.
[5]Thomas Nilsen, "Svalbard Airport Longyear no longer international", October 3, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/travel/2017/10/svalbard-airport-longyear-no-longer-international.
[6]Av Arne Finne, "Svalbard airport degraded with a penstroke", October 4, 2017, http://www.highnorthnews.com/svalbard-airport-degraded-with-a-penstroke/.
[7]Av Arne Finne, "Norwegian Government Quiet About Svalbard Airport", October 19, 2017, http://www.highnorthnews.com/norwegian-government-quiet-about-svalbard-airport/.
[8]Av Arne Finne, "Norwegian Government Quiet About Svalbard Airport", October 19, 2017, http://www.highnorthnews.com/norwegian-government-quiet-about-svalbard-airport/.
[9]Av Arne F. Finne, "Ministries Argue, Government Refuses to Answer about Svalbard Airport", November 16, 2017 , http://www.highnorthnews.com/ministries-argue-government-refuses-to-answer-about-svalbard-airport/.
[10]21世紀(jì)以來，先后有6個國家加入《斯瓦爾巴條約》，分別是捷克（2006）、韓國（2012）、立陶宛（2013）、朝鮮（2016）、拉脫維亞（2016）、斯洛伐克（2017）。截至2018年，共有46個締約方。
[11]Economy of Svalbard, https://en.wikipedia.org/wiki/Tourism_in_Svalbard.
[12]Thomas Nilsen, "Svalbard Airport Longyear no longer international", October 3, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/travel/2017/10/svalbard-airport-longyear-no-longer-international.
[13]1974年3月7日，俄羅斯與挪威就使用斯瓦爾巴機(jī)場達(dá)成了一項單獨(dú)的協(xié)議，協(xié)議規(guī)定蘇聯(lián)民航飛機(jī)有權(quán)使用斯瓦爾巴機(jī)場。夏義善：《蘇聯(lián)外交六十五年紀(jì)事：勃列日涅夫時期1964—1982》，北京：世界知識出版社，1987年，第449頁。
[14]Thomas Nilsen, "Kommersant: Russia lists Norway's Svalbard policy as potential risk of war" , October 4, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/security/2017/10/kommersant-russia-lists-norways-svalbard-policy-potential-risk-war.
[15]Thomas Nilsen, "Kommersant: Russia lists Norway's Svalbard policy as potential risk of war" , October 4, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/security/2017/10/kommersant-russia-lists-norways-svalbard-policy-potential-risk-war.
[16]https://www.spitsbergen-svalbard.com/2011/11/09/military-use-of-svalsat.html.
[17]駐挪威使館經(jīng)商處：《挪威著名企業(yè)概況》，2016年12月16日，http://no.mofcom.gov.cn/article/ztdy/201612/20161202218768.shtml。
[18]Timo Koivurova and Filip Holiencin, "Demilitarisation and neutralisation of Svalbard: how has the Svalbard regime been able to meet the changing security realities during almost 100 years of existence?", Polar Record, 2017, 53(2), pp. 6.
[19]Thomas Nilsen, "Moscow says NATO meeting on Svalbard is a provocation", April 21, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/arctic-security/2017/04/moscow-says-nato-meeting-svalbard-provocation.
[20]Timo Koivurova and Filip Holiencin, "Demilitarisation and neutralisation of Svalbard: how has the Svalbard regime been able to meet the changing security realities during almost 100 years of existence?", Polar Record, 2017, 53(2), pp. 2.
[21]夏義善：《蘇聯(lián)外交六十五年紀(jì)事：勃列日涅夫時期1964—1982》，北京：世界知識出版社，1987年，第449頁。
[22]Timo Koivurova and Filip Holiencin, "Demilitarisation and neutralisation of Svalbard: how has the Svalbard regime been able to meet the changing security realities during almost 100 years of existence?", Polar Record, 2017, 53(2), pp. 5.
[23]Trude Pettersen, "Chechen special forces instructors landed on Svalbard", April 13, 2016, https://thebarentsobserver.com/en/2016/04/chechen-special-forces-instructors-landed-svalbard.
[24]Humphrey Hawksley, "Russia And China Test Arctic Boundaries–Analysis", March 8, 2018, https://www.eurasiareview.com/08032018-russia-and-china-test-arctic-boundaries-analysis/.
[25]"Meld. St. 22(2008-2009)Svalbard", https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-22-2008-2009/id554877/sec1.
[26]Thomas Nilsen, "Svalbard Airport Longyear no longer international", October 3, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/travel/2017/10/svalbard-airport-longyear-no-longer-international.
[27]［俄］米哈伊爾·瓦斯克列謝恩斯基（Mikhail Voskresensky），俄新社，"отжимает" Шпицберген, заявил экс-посол России（前俄羅斯駐挪大使， 挪威正暗地里“攫取”斯瓦爾巴群島），January 23, 2018, https://ria.ru/world/20180123/1513175856.html。
[28]《隨著北極的升溫，挪威加強(qiáng)與美國的聯(lián)系》，http://www.polaroceanportal.com/article/1920。
[29]"The Polar Silk Road: China's Arctic Ambitions", February 6, 2018, https://www.wilsoncenter.org/event/the-polar-silk-road-chinas-arctic-ambitions.
[30]Todd Royal, "How China and Russia are Teaming up to Degrade U.S. Influence in South America", the National Interest, December 4, 2017, http://nationalinterest.org/feature/how-china-russia-are-teaming-degrade-us-influence-south-23458.
[31]Erik Matzen and Tom Daly, "Greenland's courting of China for airport projects worries Denmark", March 23, 2018, http://www.oann.com/greenlands-courting-of-china-for-airport-projects-worries-denmark/.
[32]Humphrey Hawksley, "Russia And China Test Arctic Boundaries–Analysis", March 8, 2018, https://www.eurasiareview.com/08032018-russia-and-china-test-arctic-boundaries-analysis/.
[33]Luke Coffey, "NATO in the Arctic: Challenges and Opportunities", June 22, 2016, https://www.heritage.org/trade/report/nato-the-arctic-challenges-and-opportunities .
[34]《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）及相關(guān)修正案；附件十四《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（《海牙公約》）。
[35]《斯瓦爾巴條約》第一條。
[36]D. H. Anderson, "The Status under International Law of the Maritime Areas around Svalbard, Paper read at the Symposium on 'Politics and Law– Energy and Environment in the Far North'", held at the Norwegian Academy of Science and Letters on 24 January 2007.
[37]盧芳華：《論斯瓦爾巴群島的法律地位》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》，2013年第1期，第79頁。
[38]Thomas Nilsen, "Svalbard Airport Longyear no longer international", October 3, 2017, https://thebarentsobserver.com/en/travel/2017/10/svalbard-airport-longyear-no-longer-international.
[39]Norwegian Ministry of Justice and Public Security, "Svalbard—Meld. St. 32(2015–2016) Report to the Storting (white paper)", May 11, 2016, https://www.regjeringen.no/contentassets/379f96b0ed574503b47765f0a15622ce/en-gb/pdfs/stm201520160032000engpdfs. pdf, pp. 99.
[40]Civil Aviation Authority Norway, "Scheduled and non-scheduled flights to and from Svalbard – change of administrative practice", August 13, 2015, http://www.luftfartstilsynet.no/regelverk/aic-i/Scheduled_and_non-scheduled_flights_to_and_from_Svalbard_%E2%80%93_change_of_administrative_practice1.
[41]Norwegian Ministry of Justice and Public Security,"Svalbard—Meld. St. 32(2015–2016) Report to the Storting (white paper)", May 11, 2016, https://www.regjeringen.no/contentassets/379f96b0ed574503b47765f0a15622ce/en-gb/pdfs/stm201520160032000engpdfs. pdf, pp. 100.
[42]Norwegian Ministry of Justice and Public Security,"Svalbard—Meld. St. 32(2015–2016) Report to the Storting (white paper)", May 11, 2016, https://www.regjeringen.no/contentassets/379f96b0ed574503b47765f0a15622ce/en-gb/pdfs/stm201520160032000engpdfs. pdf, pp. 99.
[43]Adam Grydehøj, "Informal diplomacy in Norway's Svalbard policy: the intersection of local community development and Arctic international relations", Global Change, Peace & Security, 2014, 26(1), pp. 45.
[44]盧芳華：《挪威對斯瓦爾巴德群島管轄權(quán)的性質(zhì)辨析：以〈斯匹次卑爾根群島條約〉為視角》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報》，2014年第6期，第9頁。
責(zé) 編／刁 娜
Discussion on the Downgrading of Svalbard Airport
Guo Peiqing
Abstract: In 2017, the Norwegian government downgraded the Svalbard Airport from the "international level" to the "domestic level", which means that international flights cannot use Svalbard Airport any more. This has caused doubts from both the Norwegian public and the international community. Finland is the direct victim of the downgrading policy, and Russia reacts to it most strongly. Until now, the Norwegian government has not yet published any documents regarding the downgrading, and only attributed it to economic reasons. The downgrading does not target at the NATO countries, nor is it able to contain Russia. In fact, it is to some extent based on the consideration of preventing China from increasing presence in the Arctic while cooperating with the US strategy. The downgrading is contrary to the principles of "liberty of access" and "equal among members" contained in the Svalbard Treaty, which may lead to new disputes and conflicts in the Svalbard Islands.
Keywords: Norway, The Svalbard Islands, Arctic, airport downgrading
郭培清，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，海洋發(fā)展研究院研究員。研究方向為北極政治。主要著作有《北極航道的國際問題研究》《南極政治問題的多角度探討》《北極問題研究》（參著）等。
