由于中國(guó)幅員較大，東部、中部、西部和南部地區(qū)地理位置不同，資源稟賦差別很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。東部、南部發(fā)展速度快，西部、中部發(fā)展速度較慢。為了確保不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性，中華人民共和國(guó)成立以后，中央就實(shí)施扶貧政策措施，從災(zāi)難援助、經(jīng)濟(jì)援助、教育援助、醫(yī)療援助等方面幫助西部和中部脫貧。早期的政策措施是中央轉(zhuǎn)移支付，解決了西部和中部的許多問(wèn)題，但物質(zhì)和人力方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，把地方對(duì)口支援用起來(lái)，東部和南部的每一個(gè)省，每一個(gè)市縣都與西部、中部的一個(gè)省一個(gè)市一個(gè)縣結(jié)對(duì)子，進(jìn)行對(duì)口支援。進(jìn)入21世紀(jì)以后，中央轉(zhuǎn)移支付和地方省市縣的對(duì)口支援仍解決不了中西部的貧困問(wèn)題，怎么辦呢？還有一個(gè)途徑可以借助，那就是社會(huì)組織參與扶貧。2016年3月，全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)慈善法》，積極鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和基金會(huì)通過(guò)資金、物資、志愿服務(wù)和社會(huì)組織能力建設(shè)等方式幫助中西部地區(qū)。2017年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)提出，2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，要徹底解決扶貧問(wèn)題。因此，從戰(zhàn)略層面上而言，扶貧使命、扶貧目標(biāo)和扶貧策略已經(jīng)形成了一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)落實(shí)到空間上整體推進(jìn)。

扶貧腐敗的特點(diǎn)

在實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)扶貧過(guò)程中還存在諸多的問(wèn)題，出現(xiàn)不少的腐敗。扶貧腐敗現(xiàn)象以幾個(gè)方面的形式出現(xiàn)。

第一種形式：扶貧資金和物資真正用到扶貧所需要的實(shí)處，但其中一部分被政府官員所私用私占，也就是百分之九十是用于扶貧的，百分之十被經(jīng)手的官員所占有。

第二種形式：扶貧資金和物資真正用到扶貧實(shí)處的是小部份，其中大部分被政府官員所私用私占，也就是百分之二十是用于扶貧，百分之八十被經(jīng)手的官員所占有。

第三種形式：扶貧資金和物資沒(méi)有用在扶貧對(duì)象和范圍上，而是被政府官員或村居委的親戚朋友所挪用或占有。

第四種形式：扶貧資金和物資真正用于扶貧所確定對(duì)象的較少，大部分被挪用到其他不屬于扶貧的領(lǐng)域與范圍。

第五種形式：扶貧資金和物資一點(diǎn)也沒(méi)有用于扶貧，被挪用和私占，而且用于其他的建設(shè)項(xiàng)目中。這種扶貧腐敗借用了扶貧的名義，但實(shí)際上根本就沒(méi)有用在扶貧的點(diǎn)子上，與當(dāng)?shù)卣賳T所熱衷的政績(jī)工程和官員晉升有關(guān)。

扶貧腐敗的成因

為什么在確定為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的扶貧領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)腐敗？到底是什么原因呢？

腐敗是政府、政府官員或某些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)或人員利用手中的權(quán)力，通過(guò)各種渠道與方法謀取私利，影響公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和損害公共權(quán)威公信力的活動(dòng)。這個(gè)腐敗的定義告訴人們，腐敗有三層含義。

一是行為主體。腐敗的主體有幾類：一類是政府組織，包括中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府；二類是官員，包括中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)官員；三類是準(zhǔn)政府組織，如村委會(huì)和居委會(huì)；四類是準(zhǔn)政府組織官員，如村委會(huì)主任和居委會(huì)主任。也就是說(shuō)，腐敗現(xiàn)象中非常重要的特點(diǎn)是掌握權(quán)力的組織和個(gè)人，如果沒(méi)有權(quán)力，就談不上腐敗?；蛘呓M織和個(gè)人本身沒(méi)有權(quán)力，但一旦被政府授予權(quán)力后，這些組織和個(gè)人也就具有一定的權(quán)力。

二是作用對(duì)象是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。如果是私人產(chǎn)品和私人服務(wù)，就不存在腐敗問(wèn)題。只要是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，存在不正當(dāng)?shù)氖褂?，就屬于腐敗?/p>

三是它的危害性。腐敗表面上是權(quán)力私用，沒(méi)有真正為公眾服務(wù)，最終損害的是政府的效率和公信力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)定的行政目標(biāo)，公眾的需要得不到及時(shí)滿足。

扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗，就腐敗的一般性來(lái)說(shuō)，是“正常”的，任何有權(quán)力的地方都可能有腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，只不過(guò)出現(xiàn)的是大腐敗還是小腐敗，是高層腐敗還是低層腐敗，這不足奇怪。關(guān)鍵在于，在扶貧過(guò)程中，缺失了避免或防止腐敗的制度環(huán)節(jié)。

首先，信息公開(kāi)不夠。扶貧工作涉及到公共服務(wù)的方方面面，需要所有的人知道和了解。而實(shí)際情況是，大部分扶貧信息是封閉的，只有少數(shù)政府部門和官員知道，這樣，腐敗行為不易及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)，造成扶貧腐敗具有一定的隱蔽性。

其次，第三方監(jiān)督制度缺失。以權(quán)力分配資源為特點(diǎn)的扶貧體制和機(jī)制會(huì)產(chǎn)生非常缺乏有效監(jiān)管的脆弱環(huán)節(jié)，很容易滋長(zhǎng)腐敗。扶貧腐敗為什么頻頻出現(xiàn)，其中一個(gè)原因是沒(méi)有第三方監(jiān)督制度。所有的扶貧活動(dòng)，都是由政府自上而下自行進(jìn)行，上一級(jí)政府的監(jiān)督指導(dǎo)功能無(wú)法有效發(fā)揮作用，只能等腐敗行為出現(xiàn)后才發(fā)現(xiàn)，此時(shí)已為時(shí)已晚。

再次，傳統(tǒng)媒體監(jiān)督乏力。盡管有傳統(tǒng)媒體和自媒體存在，但對(duì)扶貧活動(dòng)，媒體大多報(bào)喜不報(bào)憂，失去了媒體監(jiān)督功能，使腐敗現(xiàn)象越來(lái)越多，不能及時(shí)得到糾正。

治理扶貧腐敗的對(duì)策

為了減少扶貧腐敗現(xiàn)象，防止扶貧腐敗的蔓延，有必要采取有效措施，提高政府公信力，有效提供公共物品，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，滿足貧困地區(qū)公眾的基本需求。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)監(jiān)部門全力查處。當(dāng)前我國(guó)扶貧領(lǐng)域中大多數(shù)公共事務(wù)都是由黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。因此 ，治理扶貧腐敗也與黨的建設(shè)密切有關(guān)，需要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育，合理選擇貧困地區(qū)各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人，樹(shù)立黨的權(quán)威。同時(shí)，紀(jì)監(jiān)部門做好查處工作，確保查處工作與扶貧活動(dòng)相始終，不留下查處空隙。

對(duì)扶貧腐敗進(jìn)行專項(xiàng)整治，突出重點(diǎn)。不采取果斷措施扶貧領(lǐng)域的腐敗會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，無(wú)法避免損失。因此，有必要在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)扶貧腐敗現(xiàn)象進(jìn)行專項(xiàng)整治，一方面確保人們對(duì)扶貧的信心，把扶貧戰(zhàn)略有效推進(jìn)，另一方面嚴(yán)厲打擊扶貧腐敗行為，對(duì)腐敗人員有一種威懾和警視。由于扶貧腐敗面很廣，如果面面俱到，就沒(méi)有威力。因此，一定要突出重點(diǎn)，把扶貧腐敗最嚴(yán)重的地方找出來(lái)。通過(guò)專項(xiàng)治理發(fā)現(xiàn)日常監(jiān)管、制度建設(shè)、責(zé)任落實(shí)等方面存在的問(wèn)題，及時(shí)建立和完善扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制。

加快扶貧信息公開(kāi)，提高扶貧信息透明度。根據(jù)不同層級(jí)，把扶貧信息，包括扶貧對(duì)象、扶貧范圍、扶貧金額與物資、扶貧的支援單位等相關(guān)內(nèi)容不定期地進(jìn)行公開(kāi)，提高扶貧信息透明度，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，讓扶貧對(duì)象參與其中，這就會(huì)大幅度減少扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，真正使權(quán)力受到制約。

減少扶貧環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。扶貧腐敗越來(lái)越多，有一個(gè)因素是中間經(jīng)手部門和人員過(guò)多，“雁過(guò)拔毛”。因此，有一個(gè)預(yù)防的辦法是減少扶貧中間環(huán)節(jié)，讓資金和物資直接到扶貧對(duì)象手上。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)創(chuàng)造了非常好的條件，扶貧對(duì)象電話號(hào)碼、銀行帳號(hào)和家庭地址都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)非常方便地獲得和運(yùn)用，微信和支付寶也是好工具。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，確保扶貧對(duì)象獲得有效信息，縮短扶貧工作距離，減少扶貧中間環(huán)節(jié)，降低腐敗出現(xiàn)的概率。

倡導(dǎo)扶貧第三方運(yùn)作機(jī)構(gòu)，建立扶貧第三方過(guò)程評(píng)估機(jī)制。傳統(tǒng)的扶貧機(jī)制是各級(jí)政府和村居委會(huì)為主體，直接做扶貧的申報(bào)、運(yùn)行和評(píng)估，所有的扶貧事務(wù)都由政府和村居委會(huì)承擔(dān)，這樣容易滋生腐敗，出現(xiàn)腐敗行為。為了對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，把權(quán)力分成不同的運(yùn)作方式，可在一定程度上減少腐敗的可能性。社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體，可以作為第三方運(yùn)作機(jī)構(gòu)，在扶貧領(lǐng)域中發(fā)揮專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，承接扶貧項(xiàng)目的落實(shí)。在運(yùn)作扶貧項(xiàng)目時(shí)，政府和村居委可以履行指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，形成社會(huì)組織、政府和村居委分工負(fù)責(zé)的機(jī)制。同時(shí)，改變傳統(tǒng)的扶貧結(jié)果評(píng)估方式，增加扶貧活動(dòng)過(guò)程評(píng)估，在扶貧一開(kāi)始就增加第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過(guò)招投標(biāo)的方式公開(kāi)公正地把社會(huì)組織確定為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，明確社會(huì)組織扶貧評(píng)估機(jī)構(gòu)的責(zé)任義務(wù)，使第三方評(píng)估機(jī)制有效確立。

重視傳統(tǒng)媒體監(jiān)督作用，關(guān)注自媒體功能。為了充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，有必要在報(bào)道扶貧經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也注重對(duì)扶貧存在問(wèn)題的報(bào)道。同時(shí)，不僅僅要確保當(dāng)?shù)孛襟w熟悉扶貧項(xiàng)目和扶貧活動(dòng)，而且還要讓外地媒體了解扶貧項(xiàng)目和扶貧活動(dòng)，發(fā)揮監(jiān)督作用。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于自媒體與普通民眾緊密相聯(lián)，速度快效率高，能及時(shí)反映情況，因此，它的使用就越來(lái)越廣泛。在扶貧活動(dòng)中，也要關(guān)注自媒體功能，讓自媒體客觀反映扶貧的實(shí)際情況，通過(guò)自媒體的圖片和文字記錄下扶貧過(guò)程的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，讓權(quán)力受到制約，一定程度上可以減少腐敗的出現(xiàn)。

【本文作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、中國(guó)公益發(fā)展研究院院長(zhǎng)、中國(guó)城市治理研究院研究員】

責(zé)編：趙鑫洋 / 趙博藝