片面強調(diào)基層政權(quán)的剛性特征，或許增加了城市管理層級和成本——

自改革開放以來，隨著原有“單位制”的解體，我國社會治理重心其實一直在向基層下移，街道等基層政權(quán)組織所承擔(dān)的工作和任務(wù)在不斷增加，人員隊伍和財力規(guī)模也在不斷擴大，街道辦事處在基層治理中所起到的作用越來越大。1954年開始實施的《街道辦事處條例》客觀上難以適應(yīng)新的形勢要求，所以2009年被全國人大廢止。但從微觀上看，這個下移過程也并非是線性的，以保證基層“有權(quán)、有人、有力”為目標(biāo)的治理重心下移并未完全到位，基層政權(quán)“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現(xiàn)象其實并不鮮見。在許多大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，甚至出現(xiàn)基層政權(quán)超負荷運作、社會脫序以及公共服務(wù)資源嚴(yán)重匱乏等現(xiàn)象。

當(dāng)然，這種局面的出現(xiàn)也有著體制性的原因：一方面，科層體制具有權(quán)力向上集中的本性，伴隨權(quán)力的“磁力效應(yīng)”，各類資源如人才、資金等也會向上集中，這在本質(zhì)上與重心下移是一個相反的過程；另一方面，相對于街道擴張而言，城市的要素(包括人口)聚集效應(yīng)過強，特別是北京、上海這樣的超大城市，人口密度超過理想標(biāo)準(zhǔn)（每平方公里一萬人）數(shù)倍，社會問題隨之呈幾何級數(shù)增加，運用傳統(tǒng)治理方式的街道即使擴張了編制和人員，一定程度上也滿足不了形勢的變化和要求。

在這種歷史背景下，進一步推進社會治理重心下移必須超越僅僅“放權(quán)、放人、放資源”的舊有思維，以及簡單擴充基層政權(quán)人員編制和隊伍的傳統(tǒng)路徑，而應(yīng)在以下三個深層次問題上著力謀劃、探索和突破。

第一，從國家治理來看，如何通過重心下移彌補“單位制”消解后的地方治理空白，特別是自主性治理架構(gòu)的缺失。有學(xué)者提出“雙向建構(gòu)”框架，認為基層社會治理既是國家建設(shè)的組成部分，又是社會自治的組成部分。因此，新時代基層社會的“再組織化”過程不同于傳統(tǒng)單位制的“組織化”，必須兼具現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建以及現(xiàn)代社會自治體系構(gòu)建兩個維度。從國家治理體系建設(shè)來看，必須將基層社會治理吸納進國家法治建設(shè)進程，提高基層社會治理法治化水平，用法治手段調(diào)節(jié)各類社會事務(wù)和基層事務(wù)。多年實踐發(fā)現(xiàn)，以居民自治和社會共治為內(nèi)核的社區(qū)缺乏如執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)等剛性管控手段和財政資源，很難直接面對和解決類似治安綜合治理、流動人口管理、街道市容市貌等錯綜復(fù)雜的基層社會問題。另一方面，又要著力構(gòu)建活力有序的社會自治和共治體系，探索新的“社會動員”方式。片面強調(diào)基層政權(quán)的剛性特征會直接導(dǎo)致街道這類城市政府派出機構(gòu)被政府化和實體化，增加城市管理層級和成本。如何把這兩方面結(jié)合起來，在基層真正實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，這是理論和實踐面臨的重要課題，需要進一步在實踐中回答。

第二，從政府管理來看，如何通過重心下移彌補“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾向，提高管理績效。近年來，一些城市基層體制改革基本上都遵循了“行政的歸行政、社會的歸社會”的思路：社區(qū)黨委統(tǒng)攬全局，行政服務(wù)中心承擔(dān)行政管理事務(wù)，社區(qū)委員會開拓居民自治。雖然這種思路在理論上能說得通，但從實踐來看，缺乏街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，區(qū)級政府職能部門的向下延伸容易陷入各自為政、條塊分割的格局，部分事務(wù)在各部門間互相推諉扯皮，降低了政務(wù)的社會回應(yīng)度，也產(chǎn)生基層治理的“碎片化”問題。治理重心下移必須彌補這種體制和管理縫隙，在基層整合資源、形成合力，將各種隊伍和資源擰成一股繩，而不是簡單解決人財物的數(shù)量問題和歸屬問題。

第三，從社會參與來看，如何通過重心下移彌補基層共同體的缺失，重塑基層社會的公共理性和公共精神。推動公共性和公共領(lǐng)域的規(guī)范、有序發(fā)展，是構(gòu)建現(xiàn)代社會治理體系的重要基礎(chǔ)。任何國家和政府都不可能包攬所有基層管理和服務(wù)事務(wù)，而必須通過塑造基層社會共同體來激活自治功能。缺乏基層群眾對公共問題的持續(xù)關(guān)注，以及理性、負責(zé)的公共精神，有序、穩(wěn)定的參與機制，基層共同體及其自治功能就難以真正形成和發(fā)揮作用。但在“去單位化”、人口高速流動以及“陌生人社會”遍布的中國語境之中，基層共同體的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)、外延形態(tài)到底是什么？如何構(gòu)建充滿生機活力的基層共同體？政黨、政府、社會組織、社會精英、市民等在這個共同體的框架中如何有序參與、互動？共同體最核心的聯(lián)系紐帶是什么？如何通過共同體建設(shè)化解各種社會矛盾、糾紛等“疑難雜癥”？這些問題也有待深入探討和回答。

（作者為上海師范大學(xué)行政管理系主任、教授）