社區(qū)是國家治理的基本落腳點，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，黨中央首次專門為社區(qū)治理進(jìn)行了全方位的頂層設(shè)計。同年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。由此，社區(qū)治理現(xiàn)代化的命題被提升到一個新高度。我國社區(qū)治理既擁有長久的歷史，又具有改革開放以來的社會主義特色。立足新時代，鏈接中國本身的社區(qū)治理經(jīng)驗傳統(tǒng)，吸收先進(jìn)的社區(qū)治理經(jīng)驗，系統(tǒng)推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。

中國社區(qū)治理的“歷史基因”

“社區(qū)”這個詞是現(xiàn)代概念，很多人認(rèn)為它來源于西方。實際上，我們國家自古以來就有類似的群落或組織單元。例如，春秋戰(zhàn)國時代就有“里”這個單位。《尚書大傳》中記載到“八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里”，也即72戶為一里?！豆茏?bull;度地》則說“百家為里”。作為一種居民組織，其首領(lǐng)被稱為“里正”。“里”后來與“保甲制”這種戶籍制相結(jié)合，成為一種基本的社會控制單位。有意思的是，我國臺灣地區(qū)至今仍在城市區(qū)域采用“里”作為最基層的行政單元，里由區(qū)公所所轄，里長由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，由市長任命。按照臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，人口密集交通方便地區(qū)之村、里，其戶數(shù)為九百戶至一千八百戶；交通方便但人口分散地區(qū)之村、里，其戶數(shù)為六百戶至一千二百戶；山區(qū)交通不便須要徒步始能與村、里民聯(lián)系者，其戶數(shù)為三百戶，也即每個里的人口一般在1000-5000人。實際上，臺灣地區(qū)每個村和里的平均人口略少于3000人。在較大的城市，可以達(dá)到5000人。相較而言，我國大陸地區(qū)的社區(qū)人口則要多得多，目前，我國大陸有10萬個社區(qū)居委會，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)8.13億人，每個社區(qū)平均覆蓋人口為8千人，大城市的社區(qū)則遠(yuǎn)超這個規(guī)模。人口多特別是流動人口多，在很大程度上注定了我們不能完全照搬其他地區(qū)的治理經(jīng)驗。

新中國成立以后，我國長期以“單位制”為主，來承擔(dān)城市基層的治理工作。單位本身既承擔(dān)生產(chǎn)功能，又承擔(dān)社會管理和服務(wù)功能，而街道和居委會只是單位的一種補充。直到改革開放以后，越來越多的人選擇在“體制外”就業(yè)，生產(chǎn)單位與生活單位相互分離，社區(qū)才被重新重視。但是，經(jīng)過一段時間的發(fā)展，社區(qū)居委會仍然被當(dāng)成城市行政的一環(huán)。問題的根源大致有二：第一，城市政府習(xí)慣了過去單位制的管理經(jīng)驗，把單位制的經(jīng)驗復(fù)制到社區(qū)里去，居委會成了政府的腿腳，這叫“路徑依賴”；第二，社區(qū)居民和社會本身還缺乏自組織的能力與空間，即使是政府職能轉(zhuǎn)移，現(xiàn)有的社會組織力量也不一定接得住、接得穩(wěn)、干得好，可能出現(xiàn)“社會失靈”。

社區(qū)需求五層次論：城市居民需要什么樣的社區(qū)

社區(qū)是人們生活的棲身之地，也是政治、社會和市場多種力量交織的區(qū)域。然而，很多情況下，居民的需求要么被忽視要么被代理，從未被好好地梳理過。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，除了探討社區(qū)治理的現(xiàn)狀外，不少人對社區(qū)共同體情有獨鐘。共同體本身是一種理想，是一種奮斗目標(biāo)，但是與居民最基本的需求相比，這還并非社區(qū)居民眼下最關(guān)心的事項；在社會實踐領(lǐng)域，傳統(tǒng)的“自上而下”的行政邏輯仍然盛行，社區(qū)仍然是實施社會管理的重要一環(huán)，社區(qū)居民對于社區(qū)治理的參與仍然處于被動或不重要的地位。這兩種取向，實際上都不太了然中國老百姓的實際需求，體現(xiàn)的是“代理化”的社區(qū)想象。而要想切實推動社區(qū)治理現(xiàn)代化，首先要了解城市居民本身的真實需求。大體來看，城市居民具有“五個層次的社區(qū)需求”。

居住品質(zhì)是社區(qū)居民的首要需求。在中國人四大日常生活需求中，“住”肩負(fù)著連接“衣”“食”“行”的重任，往往把個體的命運與家人的命運、家族的命運緊密地聯(lián)系在一起。“居者有其屋”隱含了中國人千百年來安身立命與安居樂業(yè)的夢想。在高速城鎮(zhèn)化的背景下，社區(qū)居民首要的需求便是在城市尋找一方棲身之所。所以，相較于社區(qū)的其它功能，居住是排在第一位的居民需求。居住寓所的租用或擁有意味著城市居民自我空間的獲得，附著其上的才是其他生活的漸次展開。

居住安全是社區(qū)居民的第二需求。居民有了居住空間后，就會考慮居住安全的問題。這種安全需求既包括居所以內(nèi)的居住安全，例如生活起居不受傷害、避免偷盜與犯罪威脅等等；也包括居所以外的社區(qū)安全，例如不受交通事故、打架斗毆、高空墜物、電梯事故、自然災(zāi)害等等的威脅。

環(huán)境品質(zhì)是社區(qū)居民的第三需求。社區(qū)畢竟是社會的一部分，居民也要生活在一定的公共空間以內(nèi)。對于能夠滿足基本居住和安全條件的居民而言，在社區(qū)以及社區(qū)周邊的公共環(huán)境、交通條件、水資源、空氣情況、配套措施等是其考慮的第三層次需求。

社會交往是社區(qū)居民的第四需求。社區(qū)是一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會群體。在鋼筋水泥建筑林立的社區(qū)空間，盡管社區(qū)居民可以“關(guān)上門過自己的小日子”，但是在日常生活中還是或多或少會與左右鄰里有所交往。特別是在現(xiàn)代化的商品房小區(qū)，人們在面臨共同權(quán)益受損時，還需要一齊商量如何解決問題。有老人和小孩的家庭有時候還需要鄰里幫忙照看，志趣相投的年輕人還可相約共度閑暇時光。

自主參與是社區(qū)居民的第五需求。并非所有的居民都有社區(qū)參與的熱情，一般情況是，在滿足了基本需求之后，他們的參與需求才能夠體現(xiàn)出來，或者在基本需求受到威脅時才得以體現(xiàn)。在陌生人社會里，即使是在社區(qū)參與較頻繁的地區(qū)，日常的社區(qū)參與率也僅僅只有三成，并且往往以老人、婦女和孩子為主。因此，在生活節(jié)奏和工作壓力甚大的大都市，社區(qū)參與本身就面臨困難。

如上所述，按照住房入住的順序漸次展開，社區(qū)居民形成了由“居住、安全、環(huán)境、交往、參與”組成的“五層次需求”，前三者屬于生存方面的需求，后兩者則更多從屬于歸屬和自我實現(xiàn)的需求。我們在全國進(jìn)行的一項3543個樣本的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)①，居住仍然是社區(qū)的首要功能，83.6%的居民只是將社區(qū)視為“居住的場所”或“一定規(guī)模的生活空間”，鄰里交往并非重要選項。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，目前的社區(qū)治理形態(tài)所面臨的問題是多層次、全方位的。（見表1，P15）

在第一層次，不滿意住房品質(zhì)的比例達(dá)到21.85%；在第二層次，不滿意社區(qū)安全的比例達(dá)到21.82%，在三個月內(nèi)發(fā)生住處被盜、打架斗毆、電梯故障、社區(qū)交通事故的比例分別達(dá)到22.6%、16.2%、40%和22.3%；在第三層次，社區(qū)公共空間的不滿意比例達(dá)到29.78%，對物業(yè)服務(wù)不滿意的比例達(dá)到32.12%，對社區(qū)服務(wù)不滿意的比例達(dá)到28.45%，我們的另一項全國九大城市的調(diào)查研究表明，有85.4%的業(yè)主遭遇過各種物業(yè)糾紛①；在第四層次，對社區(qū)交往不滿意的比例達(dá)20.61%；在第五層次，對社區(qū)集體活動不滿意的比例達(dá)31.98%。

社區(qū)治理現(xiàn)代化的時空坐標(biāo)與進(jìn)路

“過度的理論想象”并不契合國人對社區(qū)的真實需求，社區(qū)治理現(xiàn)代化必須找準(zhǔn)時空坐標(biāo)，瞄準(zhǔn)未來發(fā)展的方向，探求中國化的治理路徑。

社區(qū)治理的“三重邏輯”

首先是塑造基層治理單元的政治化邏輯。當(dāng)下的社區(qū)治理包含在“治國理政”的話語體系之內(nèi)，這種話語體系首要強調(diào)“重塑基層治理單元”的要求。“單位制”解體之后，城市亟需一種“行政編組”的替代方式，在維護(hù)基層社會穩(wěn)定居于首位目標(biāo)而未有新的治理方案予以補充時，中國社區(qū)治理的歷史基因被重新繼承，社區(qū)被當(dāng)成政治發(fā)展的戰(zhàn)略空間，深刻體現(xiàn)了“政治整合”的邏輯。在城市快速變化、各類要素快速分化組合的背景下，這種邏輯持續(xù)得到加強。當(dāng)下，通過加強社區(qū)黨建、推進(jìn)網(wǎng)格化管理甚至推動“全天候服務(wù)”的種種實踐，國家塑造社區(qū)政體的意志得到更深層次的伸張。

其次是國家塑造社區(qū)公共性的社會化邏輯。隨著社區(qū)成員異質(zhì)化、多元化的變化，國家重視社區(qū)公共性需求。2007年黨的十七大報告提出：“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”，社區(qū)建設(shè)共同體目標(biāo)的提出，是對既往政策目標(biāo)的一個突破。黨的十八大報告要求：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，……發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。”黨的十九大對社會治理提出：“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，社會治理社會化就是扭轉(zhuǎn)“過度行政化”的社會管理方式，全面理解社會重要性、引入社會力量，以社會組織和社會資源為基礎(chǔ)，推動社會事務(wù)多主體合作治理的過程。目前，全國不少城市引入了“三社聯(lián)動機(jī)制”“項目制”等多種志愿組織參與社區(qū)治理的形式，一定程度上體現(xiàn)了國家引導(dǎo)社會組織參與、塑造社區(qū)社會性的意志和努力。

再次是市場組織塑造社區(qū)生活的市場化邏輯。目前，全國大約有40多萬個商品房小區(qū)，這些小區(qū)往往是封閉社區(qū)，居民自我繳費、由物業(yè)管理公司提供日常的生活管理與服務(wù)，代表了市場力量向基層社區(qū)的全面浸入。由于市場監(jiān)管和法律制度上的漏洞，市場組織事實上擊碎了“業(yè)主自我管理”“業(yè)主自治”的“烏托邦想象”，成為型構(gòu)社區(qū)秩序的主體力量，并且在很大程度上“鉗制”了社會性邏輯的伸展，壓縮了社會組織特別是業(yè)主自組織的參與空間。

系統(tǒng)觀之，“政治化邏輯偏好控制和秩序，市場化邏輯追逐利潤與效率”，前者有權(quán)力為保障、后者有資本為保障，唯獨社會化邏輯還未竟有強力的保障，因而在社區(qū)中還未全面生長。由此看來，社區(qū)公共性發(fā)育不足既是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的結(jié)果，又是“社區(qū)五層次需求”供給不足的基本原因。而且，在中國往往表現(xiàn)出由基本需求不足而激發(fā)“偶發(fā)性”高級需求的反應(yīng)，社會性邏輯成為基本需求受損的“臨時救濟(jì)工具”。

找準(zhǔn)時空坐標(biāo)，塑造科學(xué)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，社區(qū)治理是國家治理的一部分、也是國家治理的根基，國家治理的現(xiàn)代化要求社區(qū)治理同樣要現(xiàn)代化。黨的十九大報告提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。種種因素表明，社區(qū)治理改革站在了新的起點。在新的時空坐標(biāo)下，應(yīng)當(dāng)從深層推動社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，精準(zhǔn)把握老百姓的“社區(qū)五層次需求”，政治邏輯確保社會有序、市場邏輯確保服務(wù)主體充分，社會邏輯鏈接居民需求，并且對接政治邏輯，制衡市場邏輯。

其一，擺正政黨的地位，既要注意避免忽視或排斥政黨的力量，也要注意避免將其推向“以黨代政”“無所不包”的境地，正確認(rèn)識政黨作為國家治理體系的有機(jī)組成部分的地位。在基層管理過程中就是要發(fā)揮改革設(shè)計、資源整合上的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮“以黨建促社建”而非“以黨建包辦社建”的作用，在確保政治領(lǐng)導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，推動“黨建社會化”工作，在溝通民意、培育社會組織方面發(fā)揮更加積極的作用，引領(lǐng)社會組織和居民服務(wù)社區(qū)、參與社區(qū)治理。

其二，基層政府要在完成社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和維護(hù)基層社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)變以往“代理化”的角色，從“包攬一切”的微觀場域撤出，轉(zhuǎn)化為支持性的環(huán)境變量，為社區(qū)治理提供經(jīng)費支持和政策導(dǎo)向。行政組織內(nèi)部要有直接面向社區(qū)的勇氣，把社區(qū)從繁重的行政事務(wù)中解放出來，通過整合職能和資源，為社區(qū)發(fā)展騰出必要空間。只有在社區(qū)組織“有機(jī)可乘”的基礎(chǔ)上，政府與社會合作才有運行空間和成功的可能。

再次，破除市場依賴、行政依賴，賦權(quán)社會來參與治理，更多地引入社會力量承擔(dān)政府職能，推動社區(qū)工作行政化向行政管理社區(qū)化轉(zhuǎn)變。社會自身更能把握社區(qū)居民的需求、更能靈活提供公共服務(wù)，也更能對強大的外部力量實施制約。要下大力氣，補足社會力量的短板，提升社會組織能力，更多地讓社區(qū)社會組織參與基層治理，打破自上而下代理民眾需求的行政邏輯，引入“社區(qū)需求導(dǎo)向”機(jī)制，推廣“公益創(chuàng)投”模式，借由社會組織的力量了解居民需求、服務(wù)居民需求。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授】

責(zé)編：趙鑫洋 / 楊 陽