社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體。黨的十八大以來，中央高度重視通過激發(fā)社會(huì)組織活力來提升社會(huì)治理水平。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，讓群眾依法實(shí)行自我管理、自我服務(wù)。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求基本形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制和社會(huì)組織管理體制，十八屆三中全會(huì)決議強(qiáng)調(diào)“激發(fā)社會(huì)組織活力”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》，十九屆三中全會(huì)提出“激發(fā)群團(tuán)組織和社會(huì)組織活力”，都是具體體現(xiàn)。本文基于近年相關(guān)政策文件、宏觀數(shù)據(jù)及針對(duì)政府政策咨詢系統(tǒng)的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合對(duì)多個(gè)省份的調(diào)研成果，系統(tǒng)分析我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理的進(jìn)展、成效、主要問題，并為進(jìn)一步推動(dòng)我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新提出相關(guān)政策建議。
我國社會(huì)組織治理創(chuàng)新有了重要進(jìn)展
黨的十八大以來，社會(huì)組織得到了自上而下的重視，取得了較大發(fā)展，也產(chǎn)生了良好的社會(huì)治理效益，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。
法制建設(shè)有了領(lǐng)域性突破
2016年《慈善法》出臺(tái)，對(duì)慈善組織、募捐、信托、信息公開等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，使慈善組織范圍涵蓋目前三大類社會(huì)組織，對(duì)公募資格實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，將民辦非企業(yè)單位更名為能明確反映機(jī)構(gòu)性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，大力倡導(dǎo)了公益慈善理念。2017年頒布的《民法總則》將法人分為營利法人、非營利法人、特別法人，增設(shè)基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)兩大非營利法人，與社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位并列，保障了基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位的法律地位。2017年出臺(tái)的《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》與《志愿服務(wù)條例》也填補(bǔ)了各自領(lǐng)域的法律空白。
行政改革釋放社會(huì)組織成長與參與社會(huì)治理空間
圍繞簡政放權(quán)的系列政府改革，社會(huì)組織的發(fā)展空間得到了極大的釋放。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，減少行政干預(yù)，優(yōu)化服務(wù)，降低登記門檻。如各地根據(jù)中央部署紛紛推進(jìn)四類甚至更大范圍的社會(huì)組織直接登記，允許一業(yè)多會(huì)、一址多會(huì)，降低注冊資金；江陰市厘清了涉及社會(huì)組織的行政權(quán)力清單，并接受社會(huì)監(jiān)督；邳州市對(duì)社團(tuán)和民非的登記審查從60日縮短至20日；深圳龍崗區(qū)探索社工委與政法委合署辦公，更好統(tǒng)籌社會(huì)發(fā)展與治理。第二，政府將大量專業(yè)性、中介性公共服務(wù)職能移交社會(huì)組織。比如將部分專業(yè)資格考試與技術(shù)職稱認(rèn)定職能轉(zhuǎn)移到協(xié)會(huì)。第三，事業(yè)單位、人民團(tuán)體、官辦社團(tuán)等公辦機(jī)構(gòu)改革利好社會(huì)組織，如推動(dòng)有條件事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，中央提出增強(qiáng)群團(tuán)組織在社會(huì)組織中影響力和凝聚力的改革目標(biāo)（黃曉勇，2017），部分地方試點(diǎn)人民團(tuán)體向樞紐型、綜合型社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤已進(jìn)行了2輪試點(diǎn)。
公益孵化、購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等扶持工具廣泛使用
為幫助社會(huì)組織應(yīng)對(duì)初創(chuàng)期困境，地方紛紛建立孵化基地，給予資金、項(xiàng)目、人才、場地、平臺(tái)、服務(wù)扶持。比如，江陰、太倉等地在鎮(zhèn)（街）層級(jí)成立了社會(huì)組織孵化園，在部門條線上成立了專業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)組織培育中心，培育出了一批公益類和社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。再如，深圳龍崗區(qū)2017年起創(chuàng)建社會(huì)組織法務(wù)工作室，委托專業(yè)律所運(yùn)營，為全區(qū)社會(huì)組織在內(nèi)部治理、資金湊集、合同糾紛方面提供無償法律咨詢和援助。政府購買服務(wù)一定程度上緩解了社會(huì)組織資源短缺的局面。從國際上看，推進(jìn)政府購買服務(wù)是20世紀(jì)80年代以來新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要趨勢，在推動(dòng)社會(huì)組織參與公共服務(wù)和政社合作方面發(fā)揮了重要作用。2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》直接推動(dòng)了這一工具在國內(nèi)的普遍應(yīng)用，財(cái)政部每年拿出2億財(cái)政專項(xiàng)資金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，各級(jí)民政部門也“主動(dòng)瘦身、開門放權(quán)”，安排財(cái)政資金和福彩公益金向社會(huì)購買退役士兵培訓(xùn)、養(yǎng)老、社會(huì)救助、社區(qū)治理、社會(huì)組織管理、社工、收養(yǎng)評(píng)估等服務(wù)項(xiàng)目。近年部分沿海城市引入公益創(chuàng)投，撬動(dòng)了社會(huì)資本，促進(jìn)了社會(huì)創(chuàng)新和社會(huì)治理，也培育了社會(huì)組織。
多種監(jiān)管手段引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展
社會(huì)組織黨建工作按照應(yīng)建盡建原則得到加強(qiáng)，民政部門明確要求在社會(huì)組織章程中加入黨建與社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)容，政治方向得到保障。業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)指導(dǎo)為主、相關(guān)部門配合的綜合管理體制初步形成。第三方等級(jí)評(píng)估和對(duì)地方社會(huì)組織發(fā)展的考評(píng)機(jī)制廣泛用于引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展。在放寬準(zhǔn)入同時(shí)，民政部門將年檢、隨機(jī)抽查、專項(xiàng)檢查、約談法人、重大事項(xiàng)報(bào)告作為日常監(jiān)管的重要抓手，依法開展行政監(jiān)管。各地實(shí)施社會(huì)組織信用代碼制度，建立社會(huì)組織管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息查詢與應(yīng)用，使社會(huì)組織公信力得到提升，不法社會(huì)組織得到清理。
社會(huì)組織參與治理的主體地位和作用顯現(xiàn)
無論是從直接參與治理服務(wù)方面看，還是從促進(jìn)就業(yè)等間接渠道看，我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主體地位和作用都日漸顯現(xiàn)，且未來發(fā)展勢頭良好。
社會(huì)組織治理主體地位日漸形成
較之經(jīng)濟(jì)增長，我國社會(huì)組織數(shù)量波動(dòng)較大，但總體仍呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢（見圖1，P5）。十六屆四中全會(huì)（2004年）和十八大（2012年）后各有一個(gè)快速增長的小高潮，2013年、2014年、2016年、2018年社會(huì)組織總量連破50萬、60萬、70萬、80萬大關(guān)。截至2018年7月，我國共有社會(huì)組織80萬個(gè)，其中社團(tuán)36.9萬，民非42.5萬，基金會(huì)6532個(gè)（見圖2，P6）。
社會(huì)組織總量正在向同期事業(yè)法人單位82.2萬（2016年）的規(guī)?？繑n。2016年我國社會(huì)組織萬人擁有量為5.1個(gè)，也首次超過基層自治組織萬人擁有量（4.8個(gè)，見圖3）。如果加上在街道備案的社區(qū)社會(huì)組織，實(shí)際開展活動(dòng)的社會(huì)組織相當(dāng)于民政登記的8-10倍。國務(wù)院發(fā)展研究中心公管所2017年面向地方政府決策咨詢系統(tǒng)的有關(guān)調(diào)查顯示，地方政府決策咨詢?nèi)藛T將社會(huì)組織（70%）視為僅次于政府（84%）和基層自治組織（71%）的重要主體。
沿海部分地方在引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理方面成效顯著，涌現(xiàn)出了一批創(chuàng)新案例。2017年江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的實(shí)施意見》，創(chuàng)新提出支持社會(huì)組織參政議政，在各級(jí)黨的代表大會(huì)和人大中適當(dāng)安排社會(huì)組織代表，在各級(jí)政協(xié)增設(shè)社會(huì)組織界別，發(fā)揮社會(huì)組織在協(xié)商民主建設(shè)中的積極作用。要求政府召開專題性、行業(yè)性會(huì)議，邀請社會(huì)組織負(fù)責(zé)人參加或列席；在制定涉及公共利益和人民群眾切身利益的決策事項(xiàng)時(shí)，要廣泛征求相關(guān)社會(huì)組織的意見和建議。江蘇太倉通過購買社會(huì)組織服務(wù)、開發(fā)社工崗位，形成了基層治理的“三社聯(lián)動(dòng)”架構(gòu)。
一些政府部門有意識(shí)地發(fā)揮社團(tuán)自治作用，靈活運(yùn)用社會(huì)組織專業(yè)人力資源，在“市場失靈”的領(lǐng)域有效發(fā)揮作用。行會(huì)商會(huì)是連接市場與政府的重要中介，也是我國社會(huì)組織中發(fā)展最充分的，在訴求表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、行業(yè)自律方面作用顯著。比如，針對(duì)近年日益嚴(yán)重的勞資關(guān)系，江陰人社部門一方面直接會(huì)同工會(huì)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)等中介組織，推進(jìn)矛盾的內(nèi)部化解，同時(shí)與人力資源經(jīng)理協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等專業(yè)性組織合作，定期聘用優(yōu)秀人力資源經(jīng)理、律師加入兼職仲裁隊(duì)伍，與人社系統(tǒng)工作人員共同構(gòu)成勞動(dòng)調(diào)解仲裁的“三支隊(duì)伍”，成效明顯；寧波發(fā)揮產(chǎn)業(yè)與人才集聚優(yōu)勢，試點(diǎn)將塑料機(jī)械行業(yè)高級(jí)工程師職稱評(píng)審交給重點(diǎn)骨干企業(yè)，由此一改過去職稱評(píng)定重論文、科研成果、獲獎(jiǎng)、學(xué)歷的做法，改善了技工隊(duì)伍的發(fā)展通道，體現(xiàn)了用人單位需求，提高了人才評(píng)價(jià)的科學(xué)性。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)治理成為線下治理的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，合理利用網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織可有效提升社會(huì)治理水平。2016年江陰成立江蘇省內(nèi)首個(gè)縣級(jí)微信聯(lián)盟，通過內(nèi)部自律，在抵制網(wǎng)絡(luò)謠言、暴力、欺詐、色情、犯罪與引導(dǎo)熱點(diǎn)事件輿情方面成效明顯。
社會(huì)組織公益慈善和服務(wù)作用快速拓展
從類型看，社會(huì)組織中社會(huì)團(tuán)體占比在縮小，以公共服務(wù)和公益慈善為主要功能的民非組織和基金會(huì)十八大以來保持了兩位數(shù)的快速增長。2015年民辦非企業(yè)單位首次占據(jù)了社會(huì)組織的半壁江山，基金會(huì)雖然起步晚、總量?。ㄒ妶D4，P8），但2006年來保持了14%以上的增速。
從功能看，與國際上社會(huì)組織主要活躍于教育、社會(huì)服務(wù)、文化娛樂和衛(wèi)生四大領(lǐng)域類似，我國社會(huì)組織活動(dòng)領(lǐng)域的前幾位依次是教育（30%）、社會(huì)服務(wù)（15%）、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展（9%）、文化（8%）；民非組織則更為集中，前三位及其占比依次是教育55%、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域15%、衛(wèi)生7%（見圖5，P9）。社會(huì)組織分類發(fā)展思路強(qiáng)化了上述趨勢。
值得關(guān)注的是，一些社會(huì)治理主管部門主動(dòng)培育或引進(jìn)專業(yè)服務(wù)性社會(huì)組織，提供社會(huì)服務(wù)，有效化解了大量社會(huì)矛盾。比如，江陰司法部門成立社會(huì)組織培育發(fā)展中心和監(jiān)督管理辦公室，改版、拓展、培育了一大批理念相近、各有專長的公益服務(wù)類社會(huì)組織；通過服務(wù)外包，扶持成立了江陰陽光心理咨詢服務(wù)所，承擔(dān)了社區(qū)服刑人員、重點(diǎn)刑釋人員、后續(xù)照顧人員等特殊人群的心理干預(yù)和幫扶工作；組建的人民調(diào)解員工作協(xié)會(huì)凝聚了人民調(diào)解工作力量。在太倉，計(jì)劃生育協(xié)會(huì)依托失獨(dú)家庭優(yōu)秀骨干和社工，倡導(dǎo)發(fā)起連心家園關(guān)愛服務(wù)中心，在關(guān)懷失獨(dú)家庭中起到了不可或缺的作用；太倉司法部門通過購買老娘舅的社會(huì)調(diào)解服務(wù)，讓老娘舅工作站成為社區(qū)調(diào)委會(huì)的實(shí)體；民政部門培育的德頤善社會(huì)工作發(fā)展中心等建立起了覆蓋各社區(qū)的日間照料中心，瑞恩社會(huì)工作發(fā)展中心開展的“鄰里家園”項(xiàng)目成為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)社會(huì)化的成功范例。
此外，慈善是社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充，基金會(huì)是公益服務(wù)的重要資源媒介。目前我國大量的基金會(huì)在助學(xué)、助醫(yī)、助居方面均起到補(bǔ)短板和資源動(dòng)員配置的作用。
社會(huì)組織快速發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長和勞動(dòng)就業(yè)
社會(huì)組織是市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，與經(jīng)濟(jì)增長相互促進(jìn)。雖然占GDP比重有限，但2006-2014年間我國社會(huì)組織增加值與GDP的相關(guān)系數(shù)為0.86，2006-2016年間我國社會(huì)組織就業(yè)人數(shù)與GDP的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.97。從吸納就業(yè)來看，我國社會(huì)組織職工人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比重不斷增長，2016年為0.98%（763.7萬人）。
總體上，我國社會(huì)組織規(guī)?？焖僭黾?，活力和能力增強(qiáng)，社會(huì)創(chuàng)新不斷，社會(huì)治理主體和作用日益顯現(xiàn)。當(dāng)然，與發(fā)達(dá)國家比，我國社會(huì)組織在社會(huì)治理體系中起到支撐作用還有較大差距。此外，我國社會(huì)組織吸納就業(yè)人員比重（日本2000年就達(dá)到了2%）、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率（社會(huì)組織增加值占22國1995年GDP的3.5%）等指標(biāo)也明顯落后于發(fā)達(dá)國家。
我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理面臨的主要問題
當(dāng)前我國社會(huì)組織治理在法制保障、責(zé)任分工、基礎(chǔ)政策支持與培育工具、能力建設(shè)方面還存在問題，亟待解決。
社會(huì)組織有關(guān)法律法規(guī)滯后
我國法律法規(guī)落后于社會(huì)組織發(fā)展有多種表現(xiàn)：社會(huì)組織基本法缺失，現(xiàn)有法規(guī)位階不高；有關(guān)法規(guī)相互沖突，如民非有關(guān)條例規(guī)定不可分紅，而民辦教育相關(guān)法提出“合理回報(bào)”；《慈善法》政策配套未跟上，公開募捐缺乏行動(dòng)指南；社會(huì)團(tuán)體和民非登記管理?xiàng)l例自1998年沿用至今，登記管理內(nèi)容不具體不全面，在治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、年檢和財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠、政策扶持、用工性質(zhì)和薪酬待遇、執(zhí)法查處方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，已明顯落后改革需要；由于三大條例內(nèi)容陳舊，登記管理工作大量運(yùn)用內(nèi)部解釋，行政執(zhí)法依據(jù)不足或有法難依；直接登記標(biāo)準(zhǔn)至今未出臺(tái)，各級(jí)政府操作口徑寬嚴(yán)不一；備案制社會(huì)組織特別是“小微”社會(huì)組織增長較快，監(jiān)管治理未跟進(jìn)。
發(fā)展社會(huì)組織的激勵(lì)較弱
改革開放的經(jīng)驗(yàn)表明，調(diào)動(dòng)發(fā)展積極性須有一套有效的包括正向激勵(lì)和負(fù)向約束的體系，經(jīng)濟(jì)增長、維穩(wěn)、就業(yè)、扶貧等領(lǐng)域就是例證。在社會(huì)組織領(lǐng)域，中央層面類似的激勵(lì)相對(duì)較弱。加上培育社會(huì)組織的綜合效益釋放需要時(shí)間，省、市級(jí)政府多傾向扮演宏觀政策“二傳手”角色，推出粗線條的管理意見或治理競賽，將發(fā)展管理的裁量權(quán)進(jìn)一步下放到區(qū)縣和街道層（薩拉蒙，2002）。
伴隨自上而下相對(duì)較弱激勵(lì)的是依賴基層培育社會(huì)組織，這其中存在諸多弊端。一是選擇性偏好導(dǎo)致社會(huì)協(xié)同缺乏持續(xù)動(dòng)力。即基層政府普遍選擇發(fā)展能為政府提供急需公共物品且安全性好的經(jīng)濟(jì)和公益類社會(huì)組織，而對(duì)訴求表達(dá)類的支持比較有限。這樣，社會(huì)組織參與社會(huì)治理與以政府為主導(dǎo)的治理間，難以真正形成良好的協(xié)作關(guān)系。雖然政府治理目標(biāo)得以更好完成，但社會(huì)訴求和價(jià)值無法得到充分體現(xiàn)，社會(huì)協(xié)同缺乏持續(xù)動(dòng)力，社會(huì)組織生態(tài)失衡，許多公益服務(wù)和社會(huì)治理項(xiàng)目缺乏“落地”支持（黃曉春，2016）。特別是，我國社會(huì)組織中基金會(huì)所占比重相對(duì)較小，成為社會(huì)組織發(fā)展的重要結(jié)構(gòu)缺陷，主要后果是支持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量較弱。二是強(qiáng)化“內(nèi)外有別”意識(shí)?；谥卫砀傎惖目紤]，基層政府傾向支持轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織，強(qiáng)化了對(duì)轄區(qū)社會(huì)組織的“庇護(hù)”關(guān)系，影響到社會(huì)組織的持續(xù)活力。
參與治理的政策支持不完備
從“雙重管理”階段的管控，到十八大以來政府強(qiáng)調(diào)形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制和激發(fā)社會(huì)組織活力，社會(huì)組織在多元社會(huì)治理體系中的主體地位得到充分重視。政府對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的功能預(yù)期越來越清晰。除了登記管理部門外，各地司法、公安、環(huán)保、衛(wèi)計(jì)、信訪等職能部門也開始積極孵化專業(yè)社會(huì)組織和購買服務(wù)。但總體上，我國社會(huì)組織參與治理的作用仍沒有得到有效發(fā)揮。根據(jù)此前有關(guān)“當(dāng)前我國社會(huì)治理狀況”的調(diào)查顯示，受訪者普遍認(rèn)為社會(huì)組織參與治理不充分是其所在地區(qū)社會(huì)治理中較突出的問題（見圖6，P14）。而最大的瓶頸在于參與社會(huì)治理的法律法規(guī)不健全、組織基礎(chǔ)不牢固，選擇這兩項(xiàng)的受訪者占比分別為51%和48%，社會(huì)組織參與治理的基本政策扶持仍明顯不夠。
在直接參與方面，無論是在多元主義的美國還是法團(tuán)主義的德法，社會(huì)組織參與國家治理都有充分的制度化設(shè)計(jì)?；?ldquo;政府職能轉(zhuǎn)變”和“治理競賽”的推動(dòng)，我國強(qiáng)調(diào)登記注冊、購買服務(wù)方面的支持，對(duì)社會(huì)組織參與治理的政策設(shè)計(jì)重視不夠。這表現(xiàn)為：從中央到地方還沒有一份政府與社會(huì)合作的綱領(lǐng)性文件（王名等，2014）；各地制度化吸納社會(huì)組織參與治理的實(shí)踐普遍停留在社區(qū)層面（如“大黨委”架構(gòu)），街鎮(zhèn)以上較少；社會(huì)組織發(fā)聲渠道不暢，各種代表和委員比例不高；現(xiàn)代社會(huì)組織治理體制尚未形成。
在參與公共服務(wù)方面，社會(huì)組織被認(rèn)為具有較之政府和市場的獨(dú)特優(yōu)勢，這以政府有效引導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)管為基礎(chǔ)。而在我國，社會(huì)組織收入來源有限，政府主導(dǎo)的社會(huì)組織靠扶持、協(xié)會(huì)靠會(huì)費(fèi)、民非靠服務(wù)，其他社會(huì)組織普遍陷入資金困境。政府購買服務(wù)也才剛起步，部門職能轉(zhuǎn)變不積極不充分，購買服務(wù)費(fèi)用占社會(huì)組織資金比重低。我國社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠減免資格不是根據(jù)活動(dòng)的公益性認(rèn)定，缺乏統(tǒng)一認(rèn)定機(jī)構(gòu)，程序繁雜也導(dǎo)致政策難以落實(shí)（李楠、馬慶鈺，2018）。公益稅前扣除資格局限于基金會(huì)和少量公益社團(tuán)且須到省級(jí)申報(bào)，區(qū)縣層面的稅費(fèi)減免難落實(shí)。與《慈善法》配套的慈善組織稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持政策未出臺(tái)或難執(zhí)行，社會(huì)捐贈(zèng)動(dòng)力不足。社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)尚未形成協(xié)同合力，薪酬待遇、培訓(xùn)晉升、職稱評(píng)定等方面的障礙仍有待改善。
項(xiàng)目制資金扶持在透明性、規(guī)范性、適用性、可持續(xù)性方面存在問題
目前從中央到地方，普遍以公益購買和創(chuàng)投方式資助社會(huì)組織發(fā)展的做法，在幫助社會(huì)組織發(fā)展、形成政社互動(dòng)關(guān)系方面成效明顯。但項(xiàng)目支持主要基于“部門預(yù)算”，在透明性、體現(xiàn)社會(huì)需求方面存在天然缺陷，在購買程序、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效評(píng)估方面還缺乏成熟規(guī)范。在持續(xù)性方面，單個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目扶持資金太少，短期服務(wù)購買導(dǎo)致社會(huì)組織資源穩(wěn)定性差。項(xiàng)目制目標(biāo)的多變也不利于社會(huì)組織保持戰(zhàn)略定力，不利于服務(wù)機(jī)構(gòu)和對(duì)象的持久合作，從而提高專業(yè)服務(wù)能力。由于條塊分割和資源分散，部門重視程度不一，統(tǒng)一的公共服務(wù)市場無法形成，社會(huì)組織和專業(yè)人才難以形成明確發(fā)展預(yù)期，專業(yè)服務(wù)能力提升慢。當(dāng)資金高度依賴政府時(shí)，社會(huì)組織便會(huì)受到許多約束，從而在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至為了維持生存而喪失獨(dú)立品格（李楠、馬慶鈺，2018）。因而，項(xiàng)目扶持還存在導(dǎo)致社會(huì)組織回到寄生狀態(tài)、過度依賴政府的風(fēng)險(xiǎn)。
社會(huì)組織運(yùn)行與參與治理能力不高
以社會(huì)企業(yè)為代表的商業(yè)運(yùn)營模式的出現(xiàn)，對(duì)社會(huì)組織維持公益目的與市場運(yùn)作提供了新的機(jī)制和模式，但對(duì)其也帶來了新挑戰(zhàn)。多數(shù)社會(huì)組織習(xí)慣行政思維，缺乏社會(huì)化、市場化能力，資源動(dòng)員、協(xié)調(diào)互動(dòng)、公共服務(wù)能力欠缺。比如，邳州市社會(huì)組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的80%來自政府，太倉市社會(huì)組織中真正能發(fā)揮作用的只有30%-40%，“僵尸組織”大量存在，社團(tuán)活動(dòng)依賴主管單位及領(lǐng)導(dǎo)干部兼職現(xiàn)象依然嚴(yán)重。社會(huì)組織市場運(yùn)作能力源于公益理念與治理機(jī)制創(chuàng)新。部分社會(huì)組織不熟悉或未嚴(yán)格執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》和《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，仍做企業(yè)或者事業(yè)賬；部分社會(huì)組織未按規(guī)定設(shè)立監(jiān)事會(huì)、召開會(huì)員大會(huì)/理事會(huì)和換屆。社會(huì)組織信息公開與透明程度遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)預(yù)期，有關(guān)丑聞直接對(duì)其公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。專業(yè)專職人才緊缺，也嚴(yán)重影響社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)營，如太倉社會(huì)組織平均專職人員不到兩個(gè)，有專職人員的社會(huì)組織不到一半。能力提升慢與部分地方政府期待過高的反差有導(dǎo)致社會(huì)組織無用論的風(fēng)險(xiǎn)。
推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的政策建議
正確認(rèn)識(shí)發(fā)展社會(huì)組織與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系
在推進(jìn)社會(huì)組織治理簡政放權(quán)的同時(shí)，通過黨建工作保證政治方向是十分必要的，這既是黨聯(lián)系群眾的體現(xiàn)，又是對(duì)社會(huì)組織的保護(hù)。我國活躍的絕大多數(shù)社會(huì)組織是社會(huì)創(chuàng)新的重要來源，是公共服務(wù)的重要補(bǔ)充主體，是社會(huì)治理的有力幫手，應(yīng)總結(jié)地方探索，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織參與治理。對(duì)社會(huì)組織應(yīng)從警惕管控走向有效監(jiān)管條件下的信任、培育與合作。真正實(shí)現(xiàn)依法加強(qiáng)對(duì)各類社會(huì)組織的監(jiān)管，推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范自律，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。
漸進(jìn)推動(dòng)政社合作伙伴關(guān)系
資源依附和政府控制社會(huì)是我國政社關(guān)系的重要特征（李楠、馬慶鈺，2018）。因而，要進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)和加快實(shí)施政社分開，激發(fā)社會(huì)組織活力，克服社會(huì)組織行政化傾向，遏制“特權(quán)社會(huì)組織”再生產(chǎn)，試點(diǎn)有條件事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織，落實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)人財(cái)物脫鉤，讓購買服務(wù)成為常態(tài)。同時(shí)著眼長遠(yuǎn)，逐步從建立政社補(bǔ)充關(guān)系、協(xié)作關(guān)系走向合作伙伴關(guān)系，形成“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)合作—真伙伴”的新型治理格局。
第一步，在公共服務(wù)、社會(huì)治理領(lǐng)域，政府主動(dòng)培育和引入社會(huì)組織力量參與，形成對(duì)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的有益補(bǔ)充。第二步，政府逐步將服務(wù)性、專業(yè)性職能授權(quán)或委托給有資質(zhì)的社會(huì)組織，普遍公布“政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)清單”“政府向社會(huì)組織購買服務(wù)清單”和“承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織清單”，真正落實(shí)適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，由社會(huì)組織依法提供和管理，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、契約協(xié)作關(guān)系。第三步，在一些重大公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)組織參與決策創(chuàng)制、管理執(zhí)行與監(jiān)督評(píng)估，各級(jí)政府與部門與專業(yè)性社會(huì)組織建立常態(tài)化的懇談、座談、決策咨詢委員會(huì)機(jī)制，在黨代會(huì)、人代會(huì)、政協(xié)會(huì)中增加社會(huì)組織的代表比例，鼓勵(lì)工青婦聯(lián)等群團(tuán)組織發(fā)揮樞紐社會(huì)組織作用，在社區(qū)層面推廣“三社聯(lián)動(dòng)”，形成復(fù)合治理的組織架構(gòu)與參與機(jī)制，建立政社合作伙伴關(guān)系。
盡快出臺(tái)社會(huì)組織基本法
建議盡快完成三類社會(huì)組織管理?xiàng)l例的修訂，出臺(tái)社會(huì)組織基本法規(guī)，明確社會(huì)組織性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、作用、在社會(huì)治理中的責(zé)任分工、政府的監(jiān)管責(zé)任和扶持義務(wù)，引導(dǎo)或強(qiáng)制社會(huì)組織健全法人治理結(jié)構(gòu)、維護(hù)章程的組織內(nèi)“憲法”地位、規(guī)范包括信息公開、人事聘用、公開募捐等日常運(yùn)作。由此，使社會(huì)組織管理制度與當(dāng)前社會(huì)組織改革需要及《慈善法》精神相銜接，為各級(jí)管理部門登記管理和執(zhí)法監(jiān)察提供有力依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織行政管理向依法治理轉(zhuǎn)變。在相關(guān)法律制訂和修訂中，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理留出空間。
盡快建立社會(huì)組織工作綜合治理機(jī)制
各級(jí)政府設(shè)置社會(huì)組織工作委員會(huì)，共同決策社會(huì)組織管理中的重大問題，推動(dòng)各部門協(xié)同培育社會(huì)組織參與社會(huì)治理。像激發(fā)經(jīng)濟(jì)組織活力一樣重視社會(huì)組織治理，借鑒經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)上海浦東公益孵化園、威海社會(huì)組織創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園等經(jīng)驗(yàn)，由企業(yè)提供廠房、由政府出資租賃、社會(huì)組織免費(fèi)試用、企業(yè)家或基金會(huì)提供公益創(chuàng)投資金，為社會(huì)組織參與治理和實(shí)現(xiàn)社會(huì)創(chuàng)新提供良好配套服務(wù)。
健全財(cái)稅和人才扶持政策
政府按職能轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移相應(yīng)權(quán)力和資源；設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展基金，對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展給予資金支持；加大公共財(cái)政資金購買服務(wù)資金，列出階段性的重點(diǎn)公益服務(wù)項(xiàng)目清單，優(yōu)先向養(yǎng)老、矛盾化解、危機(jī)干預(yù)、法律服務(wù)、托幼養(yǎng)育、扶貧救助、家計(jì)調(diào)查、特殊人群服務(wù)、心理健康、公共文化、鄰里互助等領(lǐng)域傾斜，重點(diǎn)向服務(wù)對(duì)象為困難群體的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)傾斜，實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)常態(tài)化。規(guī)范管理，建立各部門購買社會(huì)組織服務(wù)統(tǒng)一信息發(fā)布和線上操作平臺(tái)，發(fā)布購買流程、定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核指引，推行基于社會(huì)問題解決程度進(jìn)行付費(fèi)；簡化稅前資格認(rèn)定手續(xù)，統(tǒng)一按照公益性目標(biāo)，落實(shí)區(qū)縣層級(jí)社會(huì)組織稅費(fèi)減免政策。
組織、人社等部門要將社會(huì)組織管理隊(duì)伍建設(shè)納入人才工作規(guī)劃。在現(xiàn)有社會(huì)工作人才類別中突出社會(huì)組織管理人才，為將社會(huì)組織工作人員納入現(xiàn)行有關(guān)職稱資質(zhì)認(rèn)定序列提供渠道和便利。志愿者是社會(huì)組織的后備力量。建議對(duì)優(yōu)秀志愿者隊(duì)伍給予精神激勵(lì)，在升學(xué)、公務(wù)員招考、信貸等方面給予加分；總結(jié)推廣志愿時(shí)間銀行制度，形成志愿的時(shí)間記錄與服務(wù)激勵(lì)。
加強(qiáng)社會(huì)組織能力和生態(tài)鏈建設(shè)
抓住法人治理和章程治理這一關(guān)鍵，強(qiáng)制要求建立社會(huì)組織法人治理機(jī)制，將其作為公益購買和創(chuàng)投扶持的重要條件，強(qiáng)化內(nèi)部約束與自律，發(fā)揮社會(huì)自治功能。推廣公益創(chuàng)投項(xiàng)目做法，培育社會(huì)組織資源動(dòng)員與服務(wù)承接能力。加大財(cái)務(wù)管理培訓(xùn)，推行非營利組織會(huì)計(jì)制度和小微企業(yè)代賬。突破原有社會(huì)團(tuán)體和民非組織非競爭性限制，在同一區(qū)域和領(lǐng)域引入競爭機(jī)制。全面建成社會(huì)組織信用記錄和查詢公開系統(tǒng)，在政府購買服務(wù)中體現(xiàn)效用。加大培育樞紐型、支持型社會(huì)組織（含基金會(huì)），總結(jié)北京等地由群團(tuán)組織扮演樞紐型社會(huì)組織做法，支持草根類、權(quán)益維護(hù)類社會(huì)組織發(fā)展，形成相互支持、種類齊全、功能完備的社會(huì)組織生態(tài)鏈。
【本文作者分別為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員、法學(xué)博士，中國國際發(fā)展知識(shí)中心主任助理、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員；本論文系國務(wù)院發(fā)展研究中心（由公共管理與人力資源研究所承擔(dān)）2018年重點(diǎn)課題的子成果】
責(zé)編：趙博藝 / 李 懿