十九大報告提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，這既符合當(dāng)前中國基本國情，也適應(yīng)兩個百年目標(biāo)的戰(zhàn)略要求。從黨的十九大到二十大，是“兩個百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，既要全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)第一個百年目標(biāo)，又要開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，向第二個百年目標(biāo)進(jìn)軍。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，最大的短板在農(nóng)村，最大的短腿是農(nóng)業(yè)，最大的問題是農(nóng)民，特別是農(nóng)村貧困人口。一個只有城市繁榮，農(nóng)村卻在凋敝的國家，不可能成為現(xiàn)代化國家。為此，必須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，推動鄉(xiāng)村全面振興。

由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合

長期以來的城鄉(xiāng)二元體制，使得城市成為集聚資金、人才、技術(shù)的地方，鄉(xiāng)村卻日益凋敝。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題，2003年十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，并將其放在“五大統(tǒng)籌”的首位。2007年，黨的十七大明確提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局”。2008年，十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)“把加快形成城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求”。2012年11月，黨的十八大報告提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。經(jīng)過近些年的政策引導(dǎo)，城鄉(xiāng)的發(fā)展差距有所縮小，鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，不僅僅是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村，而是進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動。

按照有關(guān)研究，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”還是有較強(qiáng)的城市主導(dǎo)特征，主要從城市的角度來統(tǒng)籌農(nóng)村資源的調(diào)配，以服務(wù)城市發(fā)展。說白了就是城市給農(nóng)村一些自己想給的，再從農(nóng)村拿走自己想要的。城鄉(xiāng)發(fā)展地位，依然是不平等的。“城鄉(xiāng)一體化”在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”基礎(chǔ)上，對城市和農(nóng)村的地位有一定的調(diào)整，農(nóng)村地位有所提升，但仍有如下隱含前提：城市發(fā)展方式是好的，農(nóng)村要繼續(xù)發(fā)展，要向城市看齊。黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合”，是認(rèn)同了城市和鄉(xiāng)村互有優(yōu)勢，也互有劣勢。相互需求，也相互補(bǔ)充，雙方應(yīng)在平等位置上融合互補(bǔ)。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，到“城鄉(xiāng)一體化”，再到“城鄉(xiāng)融合”，政策思路上體現(xiàn)了由城市統(tǒng)籌鄉(xiāng)村，到城鄉(xiāng)良性互動的轉(zhuǎn)變。

由鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，離不開一個基本前提的改變：中國社會的基本特征，已由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國，變?yōu)榱顺青l(xiāng)中國。按費(fèi)孝通先生20世40年代的概括，中國幾千年來的本質(zhì)特征，是鄉(xiāng)土性的。鄉(xiāng)土中國有三個基本內(nèi)涵：第一是鄉(xiāng)村人口占絕大多數(shù)，第二是農(nóng)民生產(chǎn)的土地粘著，第三是社會生活的終老是鄉(xiāng)。1949年新中國成立時，中國城市人口的比重只有10.6%，89.4%的人生活在農(nóng)村。1978年改革開放時，城市人口比重為17.8%，仍然有82.2%的人生活在農(nóng)村。但我們畢竟生活在一個巨變時代，四十年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，使得費(fèi)孝通先生所提及的“鄉(xiāng)土中國”的三個內(nèi)涵，都發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。以至于我們必須提出“城鄉(xiāng)中國”這個新命題：

首先看人口結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村人口不再占大多數(shù)，而是城鄉(xiāng)各半。2017年末，城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到8.13億，占總?cè)丝诒戎氐?8.52%（常住人口城鎮(zhèn)化率），比1978年的17.8%，提高了40多個百分點(diǎn)。雖然常住人口城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計口徑，包含了2.25億戶口在農(nóng)村但在城鎮(zhèn)工作超過半年的人，因而有人存疑。但即使按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化，2017年底也有5.89億城鎮(zhèn)人口，占比為42.35%。無論怎樣計算，城鄉(xiāng)人口數(shù)量都很龐大，且大體相當(dāng)?shù)幕靖窬?，是一個已經(jīng)形成，并將長期存在的基本事實(shí)。這使得我們看待問題，不僅要看到一個鄉(xiāng)土中國，也需要看到一個城市中國，而目前我們在一個長時期的過渡地帶——城鄉(xiāng)中國。

其次看收入結(jié)構(gòu)，農(nóng)民生產(chǎn)不再是土地粘著，而是收入多元。經(jīng)過近些年的勞動人口轉(zhuǎn)移，2.87億農(nóng)民或者進(jìn)城務(wù)工，做了“農(nóng)民工”，或者在部分沿海地區(qū)繼續(xù)務(wù)農(nóng)，做了“農(nóng)民農(nóng)”。這使得農(nóng)業(yè)收入，不再成為農(nóng)民收入的主要來源。截至2017年底，雖然67.4%的耕地仍由2.29億戶農(nóng)戶家庭承包，但農(nóng)業(yè)只為農(nóng)民提供了38.3%的收入和27.7%的就業(yè)機(jī)會，純農(nóng)戶已不足18%，務(wù)工收入已超過家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，占了一半以上。就外出務(wù)工人口而言，第一代農(nóng)民工，與土地和農(nóng)村社區(qū)還有千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，他們中的大多數(shù)最終選擇了返鄉(xiāng)、務(wù)農(nóng)。但占比已經(jīng)超過一半的第二代農(nóng)民工（80后，90 后和00后）已經(jīng)成為主力軍。雖然保留農(nóng)民身份，但他們一進(jìn)入勞動年齡，就開始離開家鄉(xiāng)，與農(nóng)業(yè)、土地和農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系疏離，不像他們的上一輩那樣，在農(nóng)忙時還回家打理農(nóng)事，他們之中87.3%的沒有從事過任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，平均每年花費(fèi)在農(nóng)業(yè)活動的時間僅0.7 個月。他們是實(shí)實(shí)在在的“離土又離鄉(xiāng)”，而且正在將第一代農(nóng)民工擅長的建筑業(yè)拋棄，僅有10%左右還從事這一行當(dāng)。他們開始從事更為正式的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，兩者各超過40%，還有部分選擇技術(shù)性工種、自營勞動或作為雇主生產(chǎn)經(jīng)營。制度化了的“半工半耕”，使得越來越多的農(nóng)民，在收入上越來越不依賴土地，而是“兩條腿”走路。

最后看居住結(jié)構(gòu)，社會生活已經(jīng)高度流動，不再終老是鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)往返的候鳥式生活和鄉(xiāng)土眷戀，使得第一代農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩棲，從流而不遷，到流而復(fù)返。但第二代農(nóng)民工面對高度流動和相對分化的農(nóng)村社會，以及特殊的留守經(jīng)歷，存在著雙重脫嵌。第一重脫嵌是“傳統(tǒng)性脫嵌”，他們在空間上脫離了農(nóng)村社會，在感情認(rèn)同上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、農(nóng)民身份等都有較深隔閡，客觀上的關(guān)系紐帶和主觀上的感情認(rèn)同，都脫離了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國。第二重脫嵌是“現(xiàn)代性脫嵌”，作為外來人口，難能得到城鎮(zhèn)的友好接納，他們在就業(yè)、住房、教育、社保、公共服務(wù)等各方面，都無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，難以融入現(xiàn)代的城市制度安排。近3億農(nóng)民工的城鄉(xiāng)兩棲，與人口的高度流動，也不再是鄉(xiāng)土中國熟人社會描述的生于茲長于茲的終老是鄉(xiāng)。

以上三個特征的轉(zhuǎn)變，讓我們認(rèn)識到中國社會基本特征已經(jīng)轉(zhuǎn)換，不再是“鄉(xiāng)土中國”，乃是“城鄉(xiāng)中國”。要看清中國的面貌，必須一只眼睛看城市，一只眼睛看農(nóng)村，否則都會有很大偏頗。城鄉(xiāng)中國的新格局告訴我們，解決城市問題的出路，離不開鄉(xiāng)村；解決鄉(xiāng)村問題的出路，離不開城市。在城鄉(xiāng)中國時代，城鄉(xiāng)要融合，鄉(xiāng)村要振興，治理要有效，僅從鄉(xiāng)村內(nèi)部著手還不夠，必須城鄉(xiāng)融合，在城鄉(xiāng)關(guān)系良性互動中，找到新的出路。

城鄉(xiāng)中國時代鄉(xiāng)村治理的例證

在城鄉(xiāng)中國時代，城鄉(xiāng)融合無法用舊有的城市治理或鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行，必須要創(chuàng)新社會治理體系，通過社會的力量來維持社會秩序。而現(xiàn)代社會治理的難題在于，如何實(shí)現(xiàn)有效政府管理和有效社會自我管理的平衡，從而在社會治理中既發(fā)揮政府的作用，又激發(fā)社會自我治理的活力。如下列舉三個我們在鄉(xiāng)村振興調(diào)研中，看到的城鄉(xiāng)良性互動，帶動鄉(xiāng)村有效治理的例子。

福建的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)家辜燕萍，在泉州永春縣的大羽村，接管了一個餐館，并將其改造為隱羽民宿。外觀上看，這只是一座修建在山里的漂亮房子。但其內(nèi)涵不僅于此，這是一個不斷凝聚鄉(xiāng)村人才，參與鄉(xiāng)村治理的大本營。辜燕萍早年進(jìn)行蘆柑和荔枝種植，2009年成立福建省永春鑫山農(nóng)林合作社，2016年以永春縣全域旅游發(fā)展為契機(jī)，立足永春特色村落，成立鄉(xiāng)愁民宿有限公司，整合美麗鄉(xiāng)村的旅游資源，打造特色民宿，提供當(dāng)?shù)靥厣蔫凌烁?、果干、白鶴拳等產(chǎn)品和服務(wù)。2017年，借助隱羽民宿，舉辦講座、多樣化文體活動等各種活動，舉辦多期鄉(xiāng)村旅游論壇、“愛故鄉(xiāng)”沙龍和相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)班，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶學(xué)習(xí)教育提供機(jī)會。辜燕萍看到鄉(xiāng)村很多空置的古厝（閩南鄉(xiāng)村老房子的稱謂），于是聯(lián)合了7位婦女，在桃城鎮(zhèn)儒林社區(qū)租下一座古厝，將其修葺一新，成為當(dāng)?shù)氐囊粋€文化中心，定期為當(dāng)?shù)卮迕裉峁└鞣N知識服務(wù)。她還修繕了村里空置的小學(xué)。在缺乏資源的鄉(xiāng)村，通過引進(jìn)城里的各類優(yōu)勢資源，活化鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。當(dāng)?shù)卦S多像辜燕萍一樣守護(hù)當(dāng)?shù)匚幕氤鞘兄橇Y源的人才，不斷推動城鄉(xiāng)互動，在鄉(xiāng)村做賦權(quán)、賦能的工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理。

曾任南昌市市長的李豆羅，則是衣錦還鄉(xiāng)和葉落歸根的典范。2010年1月22日，李豆羅以南昌市人大常委會主任的身份，在人大會上做完報告后4個小時，就回到家鄉(xiāng)進(jìn)賢縣前坊鎮(zhèn)的西湖李家村，扎根籌錢搞建設(shè)。當(dāng)時他發(fā)了一段休政感言：“二十離家六十回，終生操勞永不悔。市縣鄉(xiāng)村經(jīng)磨煉，黨政軍聯(lián)力作為。文化慈善尋真諦，古郡新村同描繪。世界動感洪州地，老牛奮蹄迎春歸。”他描繪自己：“回到鄉(xiāng)下，重操舊業(yè)；既當(dāng)農(nóng)民，又當(dāng)顧問。”他描繪家鄉(xiāng)：“西湖李家新農(nóng)村建設(shè)，三年開頭，三年掃尾。先村莊，后田莊；先村容，后文化，再產(chǎn)業(yè)。只要人有用，勞改都能當(dāng)班長；只要是金子，爛泥里面也發(fā)光。”通過村容整治、鄉(xiāng)風(fēng)文明，帶動產(chǎn)業(yè)興旺和有效治理，西湖李家五年內(nèi)建成了能夠展示鄉(xiāng)村生態(tài)和農(nóng)耕生活的美麗鄉(xiāng)村。在李豆羅心中有一幅鄉(xiāng)村美好圖景：“別人搞新農(nóng)村，是搞城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化，我的理念是山水化、田園化、農(nóng)耕文化。在這里，農(nóng)村就是農(nóng)村，農(nóng)村就像農(nóng)村。”通過帶領(lǐng)鄉(xiāng)親們改造土坯房、修建農(nóng)博館、恢復(fù)傳統(tǒng)民俗等，使得西湖李家村又煥發(fā)出新活力，從一個蕭瑟村莊變?yōu)槭夫暄选⒕G樹成蔭的美麗村莊。村民們安居樂業(yè)，敬老愛幼，和諧禮讓蔚然成風(fēng)。李豆羅說：“我從農(nóng)民到市長花了四十年，但是從市長到農(nóng)民，花了四個小時。”生命之樹重回鄉(xiāng)村，深植沃土，這樣的城鄉(xiāng)良性互動，帶來了鄉(xiāng)村治理的善治轉(zhuǎn)型。

山西永濟(jì)市蒲州鎮(zhèn)寨子村的鄭冰，是村里的一名小學(xué)老師，丈夫在種地之余經(jīng)營一家農(nóng)資店。1998年，鄭冰發(fā)現(xiàn)村民買化肥農(nóng)藥很盲目，于是開始在自家農(nóng)資店為農(nóng)民提供技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)。她通過農(nóng)民集中培訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之余，當(dāng)?shù)貗D女有很多閑暇時間，于是在2001年開始組織婦女舞蹈活動。發(fā)展婦女活動過程中，又發(fā)現(xiàn)大家生活的村莊環(huán)境很糟糕，便利用已有的婦女組織，動員大家共同清理村里的垃圾。她們只用了三天時間，就把全村 204 戶10年的垃圾都清理干凈。并使用“每戶每月一元錢”的上門收費(fèi)方式，推動了垃圾分類和回收，聯(lián)絡(luò)了村民組織和村民之間的感情，筆者將其稱之為“一元錢的社會動員”。通過鄉(xiāng)村社會的再組織化，婦女組織的成員開始關(guān)注自己村莊存在的各種問題，自發(fā)成立理事會，組織村民義務(wù)修路、敬老養(yǎng)老、幼兒教育、生態(tài)耕作等。2005 年起，社區(qū)組織開始按照綜合農(nóng)協(xié)模式發(fā)展社區(qū)，成立了7 個經(jīng)濟(jì)合作組織、7個手工藝組織、7個婦女組織，以及一些小作坊?，F(xiàn)在社區(qū)已經(jīng)發(fā)展為跨越蒲州、韓陽兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 24 個行政村，43 個自然村，2 萬多戶農(nóng)戶的農(nóng)民合作組織，流轉(zhuǎn)了8 萬多畝土地，進(jìn)行了生態(tài)化耕作。目前共有 3865 戶社員，113名工作人員。社區(qū)按照自己的規(guī)劃，正逐步開展各項(xiàng)農(nóng)村公共服務(wù)。比如，有針對老人的互助養(yǎng)老以及信用貸款，有針對3歲兒童的在村幼兒教育，并且對接城市學(xué)校開展科技教育，結(jié)合鄉(xiāng)村優(yōu)勢開展自然教育，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的平等互通。鄭冰常說的一句話就是：“我們做任何事情，都是把農(nóng)民生活放在第一位。”這支自發(fā)形成的鄉(xiāng)村建設(shè)團(tuán)隊(duì)，怎么說，也就怎么做。以鄉(xiāng)村內(nèi)生組織為主體，通過引入城里的各項(xiàng)外部資源，使得蒲州、韓陽這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊，逐步走向鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居和治理有效，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的力量。

以三治結(jié)合，推動鄉(xiāng)村振興

通過如上案例，可以看到城鄉(xiāng)互動對于鄉(xiāng)村有效治理的重要性。2018年的中央農(nóng)村工作會議，明確提出“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，并把它作為中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的具體路徑之一。這就說明“善治”是實(shí)現(xiàn)“治理有效”的途徑，“善治”的實(shí)現(xiàn)，需要政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法律保障。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的途徑，就是黨的十九大報告中提出的“三治結(jié)合”，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

在城鄉(xiāng)中國時代，推動城鄉(xiāng)融合，促進(jìn)鄉(xiāng)村善治，就是要建立這樣一個“三治結(jié)合”的治理體系。從上述三個案例看，辜燕萍、李豆羅、鄭冰等人，通過搭建城鄉(xiāng)互動橋梁，促使村莊利用自己的力量，去實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和有效治理。辜燕萍作為一名女企業(yè)家，通過隱羽民宿這個平臺，促成了城里人鄉(xiāng)村情懷和農(nóng)村文化傳統(tǒng)復(fù)興的有效互動，發(fā)動周邊村民的文化建設(shè)、自我教育和有效治理。李豆羅作為一名新鄉(xiāng)賢，退休后懷著對家鄉(xiāng)的感情，將城里的優(yōu)勢資源引入農(nóng)村，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，改造民居，恢復(fù)民俗，帶動了鄉(xiāng)風(fēng)文明和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。鄭冰作為一名在鄉(xiāng)小學(xué)教師，二十年來從發(fā)動婦女，到組織村民參與各類村莊公共事務(wù)治理，推動鄉(xiāng)村自治。以德治為引導(dǎo)，以法制為規(guī)范，通過帶領(lǐng)農(nóng)民的再組織化，這些村莊都在探索以自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系。可以預(yù)期，自治、法治、德治的“三治結(jié)合”，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效治理。

在城鄉(xiāng)中國背景下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理有效，不僅需要國家治理體系的頂層設(shè)計，更需要基層實(shí)踐。社會“善治”，要綜合體現(xiàn)主體、功能、內(nèi)容和形式的有機(jī)聯(lián)系，促進(jìn)社會治理制度體系的科學(xué)化、系統(tǒng)化。通過大力推進(jìn)鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展，完善基層社會自治，實(shí)現(xiàn)“三治結(jié)合”，推動鄉(xiāng)村全面振興。

【本文作者分別為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生；本文系國家社科基金專項(xiàng) “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心機(jī)制研究” （18VSJ021），國家自然科學(xué)基金“促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的政策機(jī)制研究”（7184100062）階段性成果】

責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭