【摘要】歐洲一體化由于英國脫歐而出現(xiàn)了重大波折，出現(xiàn)了“去一體化”現(xiàn)象，在理論和實(shí)踐方面都產(chǎn)生了顯著的影響。其原因在于：歐盟經(jīng)受各種危機(jī)和挑戰(zhàn)，自身發(fā)展受到限制，造成一體化的推動力不足；歐盟治理存在諸多問題，內(nèi)部差異未見縮小，導(dǎo)致對于一體化的共識難以形成；英國與歐盟存在各種難以化解的矛盾沖突，最終只得分道揚(yáng)鑣，對一體化造成打擊。本文認(rèn)為歐洲一體化中的“去一體化”現(xiàn)象反映出歐盟面臨的新問題和挑戰(zhàn)；“去一體化”只是支流現(xiàn)象，無法阻止歐洲一體化的主流；歐洲一體化要求歐盟重視和加強(qiáng)創(chuàng)新和改革，以適應(yīng)新的時(shí)代要求；英國脫歐并不意味著完全脫離歐洲一體化，而將以新的形式參與一體化進(jìn)程。
【關(guān)鍵詞】歐洲一體化 英國脫歐 “去一體化” 歐盟
【中圖分類號】D85 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.004
歐洲一體化始于1952年歐洲煤鋼共同體的建立，至今已60余年。其一體化程度不斷加強(qiáng)和提高，制度建設(shè)取得長足進(jìn)步，歐共體及歐盟的成員國也由最初的6個(gè)擴(kuò)展到28個(gè)，歐盟提出的成為“全球行為體”的國際定位目標(biāo)也在積極推進(jìn)之中，對多極化全球治理產(chǎn)生了顯著的影響。但在2016年6月，英國脫歐公投獲得通過，使歐洲一體化進(jìn)程出現(xiàn)重大波折，出現(xiàn)了有史以來的首次反向行動，即所謂的“去一體化”現(xiàn)象。因此，我們有必要對這種現(xiàn)象以及歐洲一體化的前景作專門的探討。
英國脫歐對各種一體化理論的重大沖擊
所謂“去一體化”（de-integration），是指對一體化的反向行動，表現(xiàn)為在理論和實(shí)踐上對一體化的否定、倒退和終止。英國脫歐是對歐洲一體化的反向行動，不僅涉及當(dāng)事國——英國，而且產(chǎn)生了更大范圍的影響。由于英國脫歐的程序尚未完成，所造成的后果還待進(jìn)一步地呈現(xiàn)，所以尚難作最終的定論，但其在理論和實(shí)踐方面的影響已清晰可見。
就理論方面而言，英國脫歐是對當(dāng)下流行的各種一體化理論的重大沖擊，超出了相關(guān)理論的涵蓋和解釋范圍，甚至是對一體化理論的明顯顛覆。我們知道，現(xiàn)有的關(guān)于歐洲一體化的理論，主要是對歐洲一體化的進(jìn)程及原因進(jìn)行考察和解釋，考察和關(guān)注的焦點(diǎn)放在一體化的積極進(jìn)展之上，并未涉及或嘗試解釋一體化進(jìn)程中有可能出現(xiàn)的倒退乃至“去除”現(xiàn)象。
新功能主義（Neo-functionalism）在歐洲一體化興起之際，即20世紀(jì)50～60年代，開始出現(xiàn)和流行起來，其主要創(chuàng)始人是厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）。哈斯在代表作《歐洲聯(lián)合：1950～1957年的政治、社會和經(jīng)濟(jì)力量》中試圖解釋為何歐洲少數(shù)國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的特定政策能夠?qū)е赂蠓秶慕?jīng)濟(jì)一體化，并在此基礎(chǔ)上向更廣范圍的一體化（超國家結(jié)構(gòu)）邁進(jìn)。這個(gè)問題也是其他新功能主義理論家關(guān)注的焦點(diǎn)。哈斯給出的答案是“溢出”。[1]哈斯認(rèn)為，歐洲煤鋼共同體的案例可以表明經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作能夠引發(fā)政治、社會方面的各種行為體的“溢出”反應(yīng)，將其忠誠、利益和期望由國家層面轉(zhuǎn)移和擴(kuò)展到超國家層面。新功能主義理論提出的“溢出”包括三種主要類型：功能性溢出、政治性溢出和地理性溢出。因此，歐洲一體化的未來必然走向更高程度的經(jīng)濟(jì)整合、超國家機(jī)構(gòu)的形成和地域上的擴(kuò)大。雖然一些新功能主義理論家提出“溢出”的其他可能性，但這些可能性從未成為該理論的研究重點(diǎn)。新功能主義研究由于具有較明顯的單向性特征，專注于一體化的增強(qiáng)和擴(kuò)展，忽略反向運(yùn)動，所以無法對諸如英國脫歐這樣的事件作出具有前瞻性的預(yù)測和合理的解釋。
政府間主義（Intergovernmentalism）強(qiáng)調(diào)成員國及其政府在歐洲一體化中的地位和作用，因此認(rèn)為歐共體和后來的歐盟更類似于其他國際組織。艾倫·米爾沃德（Alan Milward）在《歐洲拯救民族國家》（The European Rescue of the Nation State）中批駁了疑歐主義關(guān)于歐洲一體化損害成員國主權(quán)和導(dǎo)致超國家聯(lián)邦的觀點(diǎn)，認(rèn)為成員國并未因?yàn)閷W盟的主權(quán)讓渡而遭到削弱，反而在此過程中得到了加強(qiáng)，堅(jiān)稱成員國政府是歐洲一體化的中堅(jiān)力量。[2]該理論堅(jiān)稱成員國的匯聚主權(quán)行為符合其利益之舉，當(dāng)成員國利益呈現(xiàn)融合之勢時(shí)，一體化進(jìn)程就能得到明顯的推進(jìn)；而當(dāng)成員國利益出現(xiàn)分歧時(shí)，一體化的速度就會放緩。政府間主義重視歐洲一體化中的成員國的重要性，認(rèn)為超國家機(jī)構(gòu)的作用有限。但是，對于一體化過程中由成員國的不滿所引發(fā)的離心趨勢，特別是英國疑歐主義的日益強(qiáng)大，最終出現(xiàn)脫歐后果的機(jī)理，政府間主義理論同樣未加考察，也無法作出合理的解釋。
新制度主義（Neoinstitutionalism）則強(qiáng)調(diào)制度在歐洲一體化進(jìn)程中的作用，關(guān)注制度對政策及其他政治選擇的影響。在新制度主義的語境中，制度是一系列被人為制定出來的規(guī)則、組織和規(guī)范，因此歐洲一體化也可以稱作制度化的產(chǎn)物。該理論試圖通過對歐盟制度，即歐盟的規(guī)則、組織和規(guī)范，所產(chǎn)生作用的方式和結(jié)果，以及歐洲一體化本身進(jìn)行考察，主要采取以下研究路徑。其一，社會學(xué)制度主義路徑，強(qiáng)調(diào)更廣泛意義上的規(guī)范和一般規(guī)則，以及這些規(guī)范化規(guī)則塑造一體化參與者的身份認(rèn)同和行動偏好的方式。社會學(xué)制度主義也特別關(guān)注制度文化及其內(nèi)部行為體的社會化，并考察政策制定和一體化過程中的溝通和說服方式。不過，這個(gè)研究路徑無法解釋為何歐盟有著同樣的規(guī)則、組織和規(guī)范卻對各成員國產(chǎn)生了并不相同的身份認(rèn)同和行動偏好。其二，歷史制度主義路徑，關(guān)注制度通過時(shí)間積累方式而產(chǎn)生的作用，聚焦制度對于制度制定者本身行動的制約作用，特別重視和強(qiáng)調(diào)由此產(chǎn)生的路徑依賴效果。該理論認(rèn)為制度及其決策過程經(jīng)過歷史（時(shí)間）的積累，對一體化的結(jié)果產(chǎn)生了不可逆轉(zhuǎn)的影響。對于解釋英國脫歐問題，該理論同樣存在缺陷，即歐盟制度的時(shí)間積累及其路徑依賴為何在一體化方面對英國不起作用。其三，理性選擇制度主義途徑，認(rèn)為行為者會在制度的框架和范圍之內(nèi)理性選擇，追求各自的行為偏好。通過對規(guī)則制定權(quán)的爭奪，政治團(tuán)體獲得對其競爭對手的優(yōu)勢。在歐洲一體化的案例中，該理論假定歐共體和歐盟的制度變化會引起成員國等行為者的行為偏好的變化，而行為者的不同行為偏好能夠?qū)е孪鄳?yīng)的政策結(jié)果。理性選擇制度主義指出了制度對行為者行為偏好的影響和作用，卻也無法解釋歐盟同樣的制度為何對英國產(chǎn)生了截然不同的“理性選擇”。[3]
多層治理學(xué)說（Multi-level governance）是更為晚近的研究歐洲一體化的理論，重點(diǎn)考察歐盟的治理方式，特別是歐盟內(nèi)部的權(quán)力分配和轉(zhuǎn)移問題。歐盟有著與眾不同的組織形式和治理方式，其治理架構(gòu)由超國家層面（歐盟機(jī)構(gòu)）、國家層面（成員國）、地區(qū)及地方層面構(gòu)成。權(quán)力由成員國向歐盟匯聚（向上讓渡），同時(shí)由成員國向地區(qū)及地方轉(zhuǎn)移（向下下放）。如同一體化進(jìn)程的動態(tài)化，歐盟內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移也處在不斷變化之中。該理論研究克服了其他一體化理論研究的靜態(tài)化弊端，但對于一體化可能出現(xiàn)的反向運(yùn)動未加預(yù)測和涉及。雖然權(quán)力轉(zhuǎn)移（讓渡）是造成英國脫歐的原因之一，但多層治理學(xué)說的關(guān)注點(diǎn)并不在此，即并不關(guān)注和考察權(quán)力轉(zhuǎn)移造成的成員國離心傾向問題。[4]
就實(shí)踐方面而言，英國脫歐對歐盟的許多方面造成了負(fù)面影響，其長期影響和最終結(jié)果尚待時(shí)間的驗(yàn)證。
關(guān)于這方面的研究和考察，歐盟對內(nèi)政策總司于2018年6月發(fā)布了最新報(bào)告《英國退出歐盟一體化的影響》（The Impact of the UK's Withdraw on EU Integration）。對于英國脫歐的直接影響，該報(bào)告開宗明義地指出：“英國脫歐是歐洲一體化中前所未有的事件。人們擔(dān)心這會導(dǎo)致歐盟解體，而其他人則認(rèn)為歐盟有機(jī)會進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)一體化。”[5]無論如何，歐盟將英國脫歐視為“獨(dú)一無二的挑戰(zhàn)”。[6]雖然英國脫歐沒有引發(fā)連鎖反應(yīng)、出現(xiàn)其他成員國的跟風(fēng)現(xiàn)象，歐盟內(nèi)部也沒有出現(xiàn)明顯的動蕩，但歐洲一體化進(jìn)程受到了不可避免的損害。從2013年克羅地亞被接納入盟以來，歐盟擴(kuò)大的步伐出現(xiàn)了暫時(shí)停頓，而由于英國即將離開，歐盟的成員國數(shù)目將首次出現(xiàn)減少，其他方面的影響也在逐漸呈現(xiàn)之中。
首先，歐盟的疑歐主義勢頭再起，歐盟走向去一體化的威脅存在現(xiàn)實(shí)可能性。盡管英國脫歐并未立即引發(fā)連鎖反應(yīng)，但歐盟范圍內(nèi)曾一度出現(xiàn)衰退跡象的疑歐主義勢力近來又出現(xiàn)再度興起的局面，其背景是歐盟民粹主義勢力的加強(qiáng)。在歐盟成員國的大選中，民粹主義政黨對傳統(tǒng)的中間勢力或左翼政黨均發(fā)起了強(qiáng)勁的挑戰(zhàn)。在歐盟領(lǐng)導(dǎo)層，主張推進(jìn)一體化的歐盟委員會主席容克與反對歐盟加強(qiáng)權(quán)力的歐盟理事會主席圖斯克也產(chǎn)生分歧。后者警告，將權(quán)力進(jìn)一步集中到歐盟層面的做法將會令民眾進(jìn)行反抗，采取反對歐盟的做法，稱：“若沉溺于即刻和全面一體化的主張，我們就會忽略普通民眾的立場——歐洲公民們并不持有與我們相同的歐洲激情。”[7]歐盟一些成員國的疑歐主義表現(xiàn)得較為突出。在匈牙利，反對外來移民的青年民主主義者聯(lián)盟主席歐爾班（Viktor Orbán）獲得連選連任。他曾公開批評歐盟領(lǐng)導(dǎo)層，稱“布魯塞爾未能保衛(wèi)歐洲，未能阻止外來移民”。[8]而在大選獲勝之后，歐爾班宣布：“我們創(chuàng)造了捍衛(wèi)匈牙利的機(jī)會。”[9]在波蘭，莫拉維茨基（Mateusz Morawiecki）政府在移民問題上與匈牙利持相類似的反對立場，拒絕接受歐盟的難民分配政策。圍繞波蘭司法改革的爭執(zhí)，歐委會提出要對波蘭實(shí)施制裁，中止其歐盟內(nèi)部表決權(quán)。而對于歐盟壓縮撥款的決定，波蘭前任總理、現(xiàn)任歐盟理事會主席圖斯克甚至發(fā)出警告：波蘭一旦成為凈供款國，就會考慮退出歐盟。[10]在意大利，右翼的民粹主義政黨在2018年3月的議會選舉中獲得勝利，其中反建制的五星運(yùn)動獲得超過32%的支持率而成為第一大黨，右翼政黨聯(lián)盟黨也獲得近18%的選票而成為中右聯(lián)盟的最大政黨。兩黨組成的新政府在難民、貨幣和預(yù)算政策等方面與布魯塞爾存在分歧。由于在接納難民問題上未能達(dá)成協(xié)議，意大利政府聲稱將暫緩向歐盟繳納2019年的供款。內(nèi)政部長薩爾維尼（Matteo Salvini）尤為強(qiáng)硬，甚至指稱歐盟為“垃圾”。[11]這樣，疑歐主義不僅在“邊緣地帶”的東歐地區(qū)，而且在“核心地帶”的西歐地區(qū)也有了立足點(diǎn)。因此，歐洲甚至已經(jīng)在談?wù)摎W盟“解體”（disintegration）的話題。[12]
其次，英國脫歐對歐盟的財(cái)政預(yù)算和就業(yè)市場產(chǎn)生不利影響，后者的長遠(yuǎn)發(fā)展前景將經(jīng)受新的挑戰(zhàn)。作為歐盟成員國中名列前茅的經(jīng)濟(jì)體，英國對歐盟預(yù)算的貢獻(xiàn)巨大，為主要的凈供款國之一，在歐盟預(yù)算中的占比達(dá)到約13%。（見表1）而且在歐盟28個(gè)成員國中，只有10個(gè)是凈供款國，2個(gè)是供款和受款持平，另外16個(gè)則是凈受款國。也就是說，歐盟的預(yù)算和財(cái)政是靠這10個(gè)凈供款國支撐的。2014～2016年，按凈供款額大小排列，這10個(gè)凈供款國依次是：德國、英國、法國、意大利、荷蘭、瑞典、比利時(shí)、奧地利、丹麥和芬蘭。[13]
根據(jù)英國官方資料，2017年英國對歐盟的總供款額（減去返款）為130億英鎊，同時(shí)英國政府接受歐盟撥款41億英鎊，因此，英國的凈供款額約為89億英鎊。另外，英國的民間組織還接受歐委會的直接撥款，金額約在10億英鎊左右。[14]另據(jù)德國互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（Statista）提供的數(shù)據(jù)，2009～2017年，英國對歐盟的凈供款額在47億英鎊到107億英鎊不等。（見圖1）
英國脫歐以及其他因素，已經(jīng)給歐盟的預(yù)算造成了影響。成員國的供款負(fù)擔(dān)增加，撥款項(xiàng)目的撥款額削減，在各成員國中引起反彈和批評。歐盟預(yù)算委員厄廷格（Günther Oettinger）提出“50/50”解決方案，通過兩個(gè)方面彌補(bǔ)英國脫歐后留下的財(cái)政虧空，其中的50%靠增加成員國的供款額來解決，另外的50%靠削減現(xiàn)有的歐盟撥款項(xiàng)目來解決。2018年5月，歐委會提出2021～2027年的預(yù)算案，預(yù)算總額達(dá)到1.279萬億歐元。為此，歐盟成員國對歐盟預(yù)算的供款額將由占國民總收入的1%提高到1.1%，增加幅度為10%。[15]再者，歐盟打算削減歐盟預(yù)算支出中占比最大的兩個(gè)項(xiàng)目，即共同農(nóng)業(yè)政策、結(jié)構(gòu)和投資基金。目前這兩個(gè)項(xiàng)目在歐盟預(yù)算支出中所占比例分別為39%和34%。[16]對于以上方案，德法兩國表示了堅(jiān)定的支持，“節(jié)儉四國”（奧地利、瑞典、丹麥、荷蘭）提出不同意見，反對增加供款。荷蘭首相魯特（Mark Rutte）稱：“本人對多年制預(yù)算案的目標(biāo)是：絕不增加供款，而更好的結(jié)果是削減預(yù)算。”[17]瑞典財(cái)政部部長安德森（Magdalena Andersson）指出，由于“（英國）不在這了，所以自然而然的是，我們必須削減預(yù)算”[18]。中東歐成員國作為歐盟內(nèi)部重要的凈受款國，更擔(dān)心項(xiàng)目基金的削減問題。2018年年初，波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克、克羅地亞、斯洛文尼亞和羅馬尼亞發(fā)表聯(lián)合聲明，提出要避免在新預(yù)算中確保結(jié)構(gòu)和投資基金的地位。[19]波蘭尤其反對將結(jié)構(gòu)會晤投資基金的發(fā)放與司法獨(dú)立問題掛鉤，認(rèn)為此舉將制造“巨大的麻煩”，是打擊波蘭的一種手段。而波蘭是歐盟最大的凈受款國，在2014～2020年的歐盟預(yù)算中，波蘭獲得各種基金等項(xiàng)目撥款，總額達(dá)800億歐元之多。[20]
再次，英國自由市場經(jīng)濟(jì)原則對歐盟的影響將不復(fù)存在，歐盟推進(jìn)單一市場（尤其是服務(wù)業(yè)單一市場）進(jìn)程有可能受到削弱和延擱。歐盟的單一市場（共同市場）包括四大自由，即貨物、人員、服務(wù)和資本的自由流動。早在1985年，歐盟委員會的英國委員科克菲爾德勛爵（Lord Cockfield）撰寫歐共體白皮書《完成內(nèi)部市場建設(shè)》（Completing the Internal Market），著眼于消除三大內(nèi)部障礙，大力推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)四大自由。這三項(xiàng)內(nèi)部障礙為：貿(mào)易方面的實(shí)體障礙（歐共體的邊界檢查站、海關(guān)和相關(guān)的文書工作）、貿(mào)易方面的技術(shù)障礙（各成員國的不同產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)章、商業(yè)法規(guī)和政府采購規(guī)定）、貿(mào)易方面的財(cái)政障礙（各成員國的不同增值稅和間接稅稅率等）。[21]為此，該白皮書出臺了近300項(xiàng)措施。英國對單一市場的貢獻(xiàn)在于“英國決策的自由主義模式在歐盟得到了更廣范圍的推廣”。[22]同時(shí)，英國在四大自由方面，除了人員自由流動方面持有保留意見之外，其余方面均持十分積極的促進(jìn)立場。英國的退出，可能使歐盟中主張自由市場經(jīng)濟(jì)模式的力量遭到削弱，瑞典方面就表達(dá)了這方面的擔(dān)心。
最后，英國的退出將在一定程度上消除歐盟一體化的阻力，但有可能影響成員國之間的力量平衡格局。英國作為疑歐主義的大本營，屢屢成為歐洲一體化過程中的阻礙和離心因素，在重大條約的制定中幾乎均提出過獲得“例外”待遇的要求；而作為入盟較早的成員國和地區(qū)大國，卻未加入歐盟國家的主要條約和體制——《申根協(xié)定》和歐元區(qū)。歐盟對內(nèi)政策總司的前述研究報(bào)告歸納道：“長期以來，英國一直被描述為‘尷尬的伴侶’，因?yàn)樗?jīng)常阻止一體化并要求獲得特殊或例外待遇。英國的退出可以消除這樣的障礙，并為那些尋求推動歐洲一體化進(jìn)程的成員國提供急需的推動力。”[23]同時(shí)，歐盟內(nèi)部德法的主導(dǎo)力量將會進(jìn)一步加強(qiáng)，其治理路徑也會得到更順暢的實(shí)施。歐洲改革中心的一份研究報(bào)告認(rèn)為，德國在歐盟近年來遭遇的一系列危機(jī)（如歐元危機(jī)和難民危機(jī)等）中獲益，其重要性愈加突出；另外，法國的衰弱和英國的退出，“使得德國成為歐盟的支配國家。而對德國占據(jù)更強(qiáng)大支配地位的擔(dān)憂，解釋了羅馬、巴黎和華沙的政客們對英國脫歐前景感到如此恐懼的緣由”。[24]當(dāng)然，德國由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展勢頭，在歐盟的影響力和發(fā)言權(quán)有可能進(jìn)一步提升，但不至于引發(fā)歐盟內(nèi)部的重大對立和沖突。對此，其他成員國有可能表示一定程度的關(guān)切，但將之稱為“恐懼”似乎言過其實(shí)。
歐盟出現(xiàn)“去一體化”現(xiàn)象的原因
以英國脫歐為標(biāo)志，歐盟一體化出現(xiàn)反向運(yùn)動，出現(xiàn)前所未有的“去一體化”現(xiàn)象，其原因既源自于歐盟內(nèi)部問題，也存在于英國與歐盟之間的矛盾沖突。
第一，歐盟經(jīng)受各種危機(jī)和挑戰(zhàn)，自身發(fā)展受到限制，造成一體化的推動力不足。自2008年陷入金融危機(jī)以來，歐盟恢復(fù)緩慢，之后又受到債務(wù)危機(jī)、恐襲危機(jī)和難民危機(jī)等打擊，本身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭到削弱，社會福利負(fù)擔(dān)沉重，難以支撐推進(jìn)一體化的資源供給。近年來，歐盟的經(jīng)濟(jì)增長率保持在較低水平上，增長勢頭乏力。從圖2可以看到，歐盟的經(jīng)濟(jì)從2009年后半期起開始恢復(fù)，但在2011～2013年受債務(wù)危機(jī)的拖累，再次走弱，降入負(fù)增長的低潮。2014年再次恢復(fù)之后，經(jīng)濟(jì)增長后勁不足，徘徊在2%左右。與世界其他地區(qū)相比較，歐洲的經(jīng)濟(jì)增長率不僅低于北美和澳洲，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于亞太地區(qū)，甚至還比不上非洲。表2是截止到2018年4月的歐洲與其他主要地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長情況。
歐洲的福利體系相當(dāng)發(fā)達(dá)和周全，與之相對應(yīng)的是開支負(fù)擔(dān)居高不下。英國前財(cái)政大臣奧斯本（George Osbourne）稱默克爾曾指出：“歐洲只占世界人口的7%和世界經(jīng)濟(jì)的25%，但占世界社會福利開支的50%。”[25]龐大的福利開支壓縮了歐盟在其他方面的經(jīng)濟(jì)資源，限制了技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)投資。最新發(fā)布的《全球競爭力報(bào)告》也指出了歐洲在經(jīng)濟(jì)和競爭力方面存在的主要問題：投資水平低下，尤其在數(shù)字技術(shù)、能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資存在缺口；就業(yè)市場需求不足，年輕人失業(yè)率高企，中等水平技術(shù)工人的就業(yè)率也在一些國家出現(xiàn)下降?？傊?，歐洲的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍顯得脆弱，而復(fù)蘇的勢頭是否能夠保持下去還無法確定。[26]
第二，歐盟治理存在諸多問題，內(nèi)部差異未見縮小，導(dǎo)致對一體化的共識難以形成。歐盟經(jīng)過多次擴(kuò)大，由西歐擴(kuò)大到中東歐和巴爾干，內(nèi)部發(fā)展水平的差異加大，利益及訴求分歧比比皆是。同時(shí)，歐盟實(shí)行多層治理，目標(biāo)和結(jié)果是加強(qiáng)超國家層次和地區(qū)層次、削弱成員國層次，這造成超國家實(shí)體與民族國家之間的爭奪、矛盾沖突，主權(quán)問題無法得到妥善安排和處理，反而導(dǎo)致產(chǎn)生新的問題。其一是雙速和雙向歐洲的出現(xiàn)。在一體化的速度方面，新入盟的成員國與老成員國之間以及在奉行聯(lián)邦主義和政府間主義的成員國之間存有分歧。奉行聯(lián)邦主義的成員國主張以組建聯(lián)邦制國家為目標(biāo)迅速推進(jìn)一體化；奉行政府間主義的成員國則重視國家主權(quán)，主張將維護(hù)國家利益放在首要位置。而英國脫歐則表明，雙向一體化現(xiàn)象，即以歐盟大多數(shù)成員國主張的正向一體化與以英國為代表的反向一體化，已經(jīng)開始呈現(xiàn)。面對雙向歐洲的挑戰(zhàn)，歐盟似乎不愿正視，更缺乏應(yīng)對的具體措施和心理準(zhǔn)備。其二是歐盟官僚主義的加強(qiáng)。歐盟官僚體制龐大，運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，成本高昂。歐盟三大機(jī)構(gòu)擁有各自的官員和秘書等工作人員隊(duì)伍，歐委會最為龐大，雇員人數(shù)為32000人；歐洲議會的總秘書處和政治團(tuán)體的雇員在7500人左右（不含議員及其工作團(tuán)隊(duì)）；部長理事會在總秘書處的工作人員約為3500人。另外，歐盟是擁有官方語言最多的國際機(jī)構(gòu)，共有24種語言，各種語言的文字和口頭互譯十分繁雜，組建了一支5100人的專業(yè)翻譯隊(duì)伍。[27]歐洲議會有三處開會和辦公場所，分別在布魯塞爾、斯特拉斯堡和盧森堡。每個(gè)月的全體會議在斯特拉斯堡舉行，會期一個(gè)星期，而其他時(shí)間議會的常規(guī)活動在布魯塞爾舉行，所以每個(gè)月多達(dá)一萬名相關(guān)人員，包括議員、秘書和工作人員、游說人員、記者等，需要在兩個(gè)城市之間往返一次。[28]而且，歐盟精英階層與普通民眾的聯(lián)系管道不暢，難以在推行一體化過程中形成合力。其三是地區(qū)分裂主義勢力的抬頭。歐盟在多層治理中加強(qiáng)地區(qū)層面的權(quán)力和作用，在推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化和社會發(fā)展方面具有積極作用。但是，歐盟的地區(qū)政策，加上所在國家和地區(qū)的其他因素，使一些地區(qū)的分裂主義勢力有所抬頭。在地區(qū)認(rèn)同加強(qiáng)的同時(shí)，國家認(rèn)同卻出現(xiàn)了弱化，這一點(diǎn)在英國的蘇格蘭地區(qū)和西班牙的巴斯克地區(qū)等表現(xiàn)得尤為突出。分離主義對所在成員國的統(tǒng)一造成危害和挑戰(zhàn)，不利于一體化的平穩(wěn)運(yùn)行和推進(jìn)。
第三，英國與歐盟存在各種難以化解的矛盾沖突，最終只得分道揚(yáng)鑣，對一體化造成打擊。英國的疑歐主義盛行，前英國首相卡梅倫就是一個(gè)疑歐主義者，而疑歐主義與歐洲一體化格格不入?？穫愒@樣描述道，“我們具有一個(gè)島嶼民族的特質(zhì)：獨(dú)立、直率，對捍衛(wèi)我們的主權(quán)充滿激情”，而且英國人還具有“開放”的秉性。在對于歐洲（大陸）的認(rèn)知上，他認(rèn)為：“對于我們而言，歐盟是實(shí)現(xiàn)繁榮、穩(wěn)定和成為歐洲內(nèi)外自由和民主之支柱等目標(biāo)的手段，而不是目標(biāo)本身。”[29]而更重要的是，卡梅倫的疑歐主義政策比英國以往的疑歐主義政策走得更遠(yuǎn)：不僅僅注重在歐洲一體化進(jìn)程中維護(hù)英國的國家主權(quán)和利益，而且將脫離歐洲一體化作為重要的政策選項(xiàng)和訴求。所以，英國政府將維護(hù)國家主權(quán)視為不可動搖的原則，在歐盟治理原則方面與歐盟方面存在重大分歧，而英國脫歐公投的結(jié)果使得“去一體化”成為現(xiàn)實(shí)。[30]具體而言，英國選擇脫歐的原因大致有：歐盟威脅到了英國的主權(quán)完整；歐盟正在以繁瑣的規(guī)章扼殺英國；歐盟偏袒大公司的利益并阻止亟需的改革；歐元是歐盟貨幣制度的災(zāi)難；歐盟的移民及難民政策失控；英國可以在撇開歐盟的情況下確立更合理的移民制度；英國不須承擔(dān)對歐盟的財(cái)政負(fù)擔(dān)。[31]其中，主權(quán)完整、經(jīng)濟(jì)治理、財(cái)政負(fù)擔(dān)以及來自歐盟內(nèi)外的移民和難民等，在英歐矛盾沖突中占據(jù)主要地位。
結(jié) 語
歐洲一體化經(jīng)過漫長的正向歷史演進(jìn)，在深度和廣度方面都取得了巨大的成就，法律、貨幣、區(qū)域市場、商貿(mào)、邊界管控等方面的制度建設(shè)也頗有建樹，歐盟從一個(gè)主權(quán)國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體逐漸向一個(gè)類聯(lián)邦制國家過渡。但在2016年6月23日，原本相對而言順風(fēng)順?biāo)臍W洲一體化出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，英國決定脫歐，出現(xiàn)了與一體化方向相反的“去一體化”。通過對此問題的考察和梳理，我們認(rèn)為英國脫歐并不能改變歐洲一體化的大方向，但會使歐盟面對更加嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)。
首先，歐洲一體化中的“去一體化”現(xiàn)象反映出歐盟面臨的新問題和挑戰(zhàn)。歐洲一體化的成就使歐共體和歐盟在歐洲產(chǎn)生了巨大的向心力和吸引力。即使是在國家認(rèn)同上與歐洲大陸國家不同的英國，也曾鍥而不舍地多次主動申請加入歐共體。中東歐和巴爾干等相對落后的歐洲國家更是爭相提出加入歐盟的要求。但英國在成為歐共體和歐盟成員國40多年之后決定退出，改變了歐洲一體化的良好發(fā)展勢頭，從中折射出歐盟本身在發(fā)展和治理方面存在的問題，反映出英國與歐盟不可調(diào)和的矛盾和認(rèn)同差異。同時(shí)，英國脫歐事件也表明疑歐主義已經(jīng)危及歐盟的團(tuán)結(jié)和完整，而退出歐盟正成為某些持有相似立場的成員國的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。在目前情況下，歐盟需要大力維護(hù)自身的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，避免“去一體化”蔓延到其他成員國。
其次，“去一體化”只是支流現(xiàn)象，無法阻止歐洲一體化的主流。盡管英國脫歐對歐洲一體化產(chǎn)生了一定的影響，但至少到目前，歐盟所擔(dān)心的脫歐連鎖反應(yīng)并未出現(xiàn)，而且歐盟的制度體系和行政體系也未受到根本性的損害。從目前的情況來看，英國脫歐造成的直接沖擊體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是英國供款取消所造成的財(cái)政虧空；其二是歐盟在英國移民地位的前景不明。歐盟對此已作出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對：在財(cái)政方面，歐盟已推出新預(yù)算案，提議提高成員國的供款比例，同時(shí)英國支付的“分手費(fèi)”也可以彌補(bǔ)一些；在移民方面，雖然目前的人員自由流動可能無法延續(xù)，但歐盟與英國的談判達(dá)成妥協(xié)的可能性依然存在，因?yàn)闅W洲大陸上也有上百萬的英國公民居住和就業(yè)；另外，歐盟在制度建設(shè)和接納新成員國方面將繼續(xù)推進(jìn)，保持一體化的前進(jìn)勢頭和方向。而且，英國的退出在某些方面能減少一體化規(guī)劃和實(shí)施的障礙，增強(qiáng)歐盟的團(tuán)結(jié)和提高行政效率。
再次，歐洲一體化要求歐盟重視和加強(qiáng)創(chuàng)新和改革，以適應(yīng)新的時(shí)代要求。英國脫歐反映出歐盟在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和多層治理方面存在的問題，需要有的放矢地應(yīng)對和解決。重視和加強(qiáng)歐盟內(nèi)部的創(chuàng)新和改革應(yīng)當(dāng)是必由之路?？穫愒鴮W盟改革提出過五項(xiàng)建議，具有一定的參考價(jià)值，即提高競爭力，消除監(jiān)管方面的限制，完善服務(wù)于單一市場的建設(shè)；尊重靈活性，在一體化問題上根據(jù)不同成員國的立場要求靈活應(yīng)對，避免僵硬的劃一治理模式；尊重成員國的權(quán)力，成員國的權(quán)力讓渡并非永久性安排，確保成員國與歐盟之間的權(quán)力平衡；強(qiáng)調(diào)民主責(zé)任制，承認(rèn)和維護(hù)成員國議會作為歐盟合法性和責(zé)任制的真正來源；堅(jiān)持公平原則，確保歐元區(qū)內(nèi)外的成員國能夠在歐盟單一市場獲得公平待遇。[32]
最后，英國脫歐并不意味著完全脫離歐洲一體化，而將以新的形式參與一體化進(jìn)程。英國作為一個(gè)歐洲國家，無論從客觀還是從主觀的角度，都將會與歐盟和歐盟成員國保持密切的聯(lián)系。英國政府最近公布的“軟脫歐”白皮書，主張?jiān)谕顺鰵W盟的同時(shí)，繼續(xù)保持與歐盟的自由貿(mào)易關(guān)系，維持統(tǒng)一的貿(mào)易商品標(biāo)準(zhǔn)，保留北愛爾蘭與愛爾蘭之間的邊界現(xiàn)狀（取消邊檢的“軟邊界”），繼續(xù)保持安全伙伴關(guān)系，但終止與歐盟國家的人員自由流動，同時(shí)對短期訪客互免簽證。[33]雖然歐盟不大可能全部接受英國的建議，但考慮到歐盟對其他未加入歐盟的歐洲國家（如挪威和瑞士）的立場和政策，兩者之間仍然可能達(dá)成妥協(xié)和協(xié)議，從而保持密切的特殊關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)雙方的利益最大化。再者，另一種可能性也不能完全排除，即在未來的某個(gè)時(shí)刻，英國由于利益使然，重歸歐洲一體化之路，再度成為歐盟大家庭的一員。可以說，英國盡管在形式上脫離了歐洲一體化，但實(shí)質(zhì)上仍然擺脫不了與之千絲萬縷的關(guān)系。
注釋
[1]Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, Stanford University Press, 1958.
[2]Alan Milword, The European Rescue of the Nation State, London: Routledge, 1992.
[3]John Ishiyama and Marijke Breuning, "Neoinstitutionalism", Encyclopedia Britannica, https://www.britannica.com/topic/neoinstitutionalism.
[4]Lucy Hatton, "Theories of European Integration", http://www.civitas.org.uk/content/files/OS.16-Theories.pdf.
[5]Directorate General for Internal Policy of the Union, "The Impact of the UK's Withdraw on EU Integration", European Union, June 2018, p. 5.
[6]Directorate General for Internal Policy of the Union, "The Impact of the UK's Withdraw on EU Integration", p. 6.
[7]Charles Grant, "The Impact of Brexit on the EU", June 24, 2016, https://www.cer.eu/insights/impact-brexit-eu.
[8]Joe Barnes, "Euroscepticism Mapped: Five countries threatening to rock the EU", Sunday Express, April 8, 2018, https://www.express.co.uk/news/world/941976/EU-news-five-eurosceptic-countries-threaten-European-Union.
[9]Jennifer Rankin, "Hungary Election: Viktor Orbán declares victory", The Guardian, April 9, 2018, https://www.theguardian.com/world/live/2018/apr/08/hungary-election-victor-orban-expected-to-win-third-term-live-updates.
[10]Agence France–Presse, "Donald Tusk Warns Poland Could Hold a Brexit-style EU Referendum", The Telegraph, January 11, 2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/01/11/donald-tusk-warnspoland-could-hold-brexit-style-eu-referendum/.
[11]Alessandra Scotto Di Santolo, "'EU is Filth' Salvini Lashed out at Brussels as He Threat to Stop Funds to 'Useless' EU", Sunday Express, August 28, 2018, https://www.express.co.uk/news/world/1008646/EU-Italy-news-Matteo-Salvini-migrant-crisis-Brussels-funds-Diciotto-migrants-ship.
[12]Charles Grant, "The Impact of Brexit on the EU".
[13]Noah Gordon, "The EU Budget after Brexit: Reform not revolution", Centre for European Reform, April, 2018, p. 6.
[14]UK Parliament, "The UK's Contribution to the EU Budget", March 23, 2018, https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7886#fullreport.
[15]EUNEWS, "EU Unveils First Post-Brexit Budet", May 2, 2018, http://www.euronews.com/2018/05/02/eu-unveils-first-post-brexit-budget.
[16]Noah Gordon, "The EU Budget after Brexit: Reform not revolution", p. 3, 5.
[17]Speech by the Prime Minister of the Netherlands, Mark Rutte, at the Bertelsmann Stiftung, Berlin, Feburary 2, 2018, from: Noah Gordon, "The EU Budget after Brexit: Reform not revolution", p. 7.
[18]Jim Brunsden; Mehreen Khan and Alex Barker,"'Frugal four band together against Brussels' plan to boost budget", Financial Times, February 22, 2018, https://www.ft.com/content/438b7ff4-1725-11e8-9376-4a6390addb44.
[19]"Joint Statement of the Visegrad Group, Croatia, Romania and Slovenia", February 2, 2018, p. 2, https://www.miir.gov.pl/media/50853/Wspolneoswiadczenie.pdf.
[20]Michael Peel; Mehreen Khan and James Politi, "Poland attacks plan to tie EU funds to rule of law", Financial Times, February 19, 2018, https://www.ft.com/content/d6ef7412-157c-11e8-9376-4a6390addb44.
[21]Lord Cockfield, The European Union: Creating the Single Market, Chichester: Wiley Chancery, 1994, p. 39.
[22]HM Government, Review of the Balance of Competences between the UK and the EU: The Single Market, London, July 2013, p. 35.
[23]Directorate General for Internal Policy of the Union, "The Impact of the UK's Withdraw on EU Integration", p. 6.
[24]Charles Grant, "The Impact of Brexit on the EU".
[25]George Osbourne, "Extracts from the Chancellor's Speech on Europe", UK Government, January 15, 2014, https://www.gov.uk/government/speeches/extracts-from-the-chancellors-speech-on-europe.
[26]Klaus Schwab, "The Global Competitiveness Report, 2017-2018", World Economic Forum, Genever, 2017, p. 21.
[27]European Union, "EU Administration: Staff, language and location", https://europa.eu/european-union/about-eu/figures/administration_en.
[28]Michael Birnbaum, "7 Reasons Why Some Europeans Hate the EU", The Washington Post, June 25, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2016/06/25/7-reasons-why-some-europeans-hate-the-e-u/?noredirect=on&utm_term=.42a181ad1b97.
[29]David Cameron, "EU Speech at Bloomberg: On the Future of the EU and the UK's Relationship with it", Prime Minister's Office, London, January 23, 2013, www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg.
[30]潘興明：《英國對歐政策的新取向探析》，《外交評論》，2014年第4期，第109～123頁。
[31]Timothy Lee, "Brexit: the 7 Most Important Arguments for Britain to Leave the EU", VOX, June 25, 2016, https://www.vox.com/2016/6/22/11992106/brexit-arguments.
[32]David Cameron, "EU Speech at Bloomberg: On the Future of the EU and the UK's Relationship with it".
[33]Peter Walker, "What's in the Brexit White Paper?", The Guardian, July 12, 2018, https://www.theguardian.com/politics/2018/jul/12/whats-in-the-brexit-white-paper.
責(zé) 編／刁 娜
A New Analysis of European Integration
—From the Perspective of the Brexit
Pan Xingming
Abstract: European integration has experienced a major setback due to the Brexit and thus led to the phenomenon of "de-integration", having a significant influence both in theory and in practice. The reasons include insufficient driving force for integration due to various crises and challenges facing the EU and its restricted development, lack of consensus among the EU because of its problem-plagued governance and long-standing internal difference, and also the impact on integration resulting from the unresolvable contradictions and conflicts between the UK and EU and the ensuing Brexit. The author believes that the "de-integration" phenomenon reflects the new problems and challenges facing the EU; the "de-integration" is only subordinate to the European integration and cannot stop it; European integration requires the EU to attach importance to and improve innovation and reform so as to adapt to the new requirements of the era; and Brexit does not mean complete separation of the UK from European integration, and it will participate in the integration process in new forms.
Keywords: European integration, Brexit, "de-integration", EU
潘興明，華東師范大學(xué)國際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院教授、歐洲研究中心主任。研究方向?yàn)闅W盟研究、中外關(guān)系及歷史研究、英國及英聯(lián)邦國家研究、國際移民研究。主要著作有《20世紀(jì)的中英關(guān)系》《南非──在黑白文化的撞擊中》《西方文明史》（譯著）等。
