【摘要】村民選舉權(quán)是村民享有的自主選舉基層自治組織成員的權(quán)利。在當前社會轉(zhuǎn)型時期，規(guī)范意義上的村民選舉權(quán)在實現(xiàn)過程中面臨著村民選舉權(quán)的救濟制度不夠健全；既有的法律條文過于原則化，尚待細化；村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量在一定程度上異化著選舉環(huán)境；民主配套制度發(fā)展不充分等約束。因此，必須運用法治思維和法治方式積極推進這一制度的發(fā)展和完善。

【關(guān)鍵詞】基層自治  村民委員會  村民選舉權(quán)   

【中圖分類號】D921    【文獻標識碼】A

自《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）實行以來，村民選舉已經(jīng)實踐了30年。整體而言，村民選舉朝著規(guī)范化、法治化的道路邁進，村民自主選舉基層自治組織成員的權(quán)利不斷實質(zhì)化，成績斐然。但與此同時，近年來，中國鄉(xiāng)土社會正經(jīng)歷著前所未有的轉(zhuǎn)型，規(guī)范意義上的村民選舉權(quán)在實現(xiàn)過程中面臨諸多條件的約束。例如，村民選舉的權(quán)利意識、村民實現(xiàn)選舉權(quán)利的能力、村民維護自身選舉權(quán)的條件等，無一不受制于我國社會轉(zhuǎn)型的時空背景。

村民選舉制度體系不夠完善使得村民選舉權(quán)弱化

經(jīng)過30年來的實踐探索與理論總結(jié)，我國初步形成了一套選舉制度體系，但整體來看，這套制度體系對充分實現(xiàn)村民選舉權(quán)而言仍不夠完善。其中，比較突出的問題包括：

第一，缺乏一部系統(tǒng)的《村委會選舉法》。立法者僅在《村委會組織法》第3章規(guī)定了村委會的“選舉方式”，數(shù)量之少、內(nèi)容之簡約使得村莊選舉時常面臨無“法律”可依的局面。實踐中，為了實施《村委會組織法》，地方各級黨政機關(guān)結(jié)合實際情況制定了大量的、涉及村民選舉規(guī)則的法規(guī)或規(guī)范性文件，但這些法規(guī)或規(guī)范性文件要么效力位階不明，要么過于陳舊，難以回應(yīng)選舉實踐的發(fā)展變化，因而，有待清理。總之，為了更好地保障村民選舉權(quán)，立法者應(yīng)在吸納實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出一部系統(tǒng)的《村委會選舉法》。

第二，既有的法律條文過于原則化，尚待細化。例如，《村委會組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。然而“指導(dǎo)”“支持”“幫助”“干預(yù)”“協(xié)助”均屬于不確定法律概念，存在較大的解釋空間，這為政府不正當“干預(yù)”村委會選舉預(yù)留了空間；又譬如，《村委會組織法》第16條規(guī)定了村民罷免村委會成員的權(quán)利，但該法律條文并未詳細規(guī)定罷免村委會成員的程序機制，等等。總之，這些規(guī)定過于原則化，有待細化。

第三，村民選舉權(quán)的救濟制度不夠健全。當村民的權(quán)利受到侵害或者遭受威脅時，他們應(yīng)當有權(quán)向特定機關(guān)請求救濟，否則權(quán)利的存在便沒有意義。立法者在《村委會組織法》第17條規(guī)定道：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責調(diào)查并依法處理。”雖然部分地方立法機關(guān)對此規(guī)定予以細化，但村民選舉權(quán)的救濟實踐時常處于困境。例如，當鄉(xiāng)級政府在選舉中不積極履職或干預(yù)村莊選舉時，如何尋找中立的第三方解決糾紛便十分棘手。此外，該條文也未明確規(guī)定妨害村民行使選舉權(quán)行為的處理程序、處理結(jié)果。因此，一旦村民的選舉權(quán)遭受侵犯或者受到威脅時，救濟制度的不完善勢必使得此項權(quán)利的實現(xiàn)變得極其困難。

村社共同體屬性的弱化導(dǎo)致少數(shù)村民行使選舉權(quán)的動力不足

改革開放以來，隨著戶籍制度的松動，社會流動顯著增強，村莊與外部世界聯(lián)系日益密切。在廣袤的中西部農(nóng)村，越來越多的青壯年積極參與城市化，農(nóng)村日漸“空心化”。由于農(nóng)民的生產(chǎn)活動超出村莊的地理空間，他們的收入來源變得多元化，而務(wù)農(nóng)收入不再像過去那般重要，他們與村莊的利益紐帶變得松弛。由此可見，社會流動弱化著農(nóng)民（尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村青年勞動力）對村社的依賴性。對此，少數(shù)村民在選舉中通常以放棄選票或者委托他人投票的方式行使選舉權(quán)，這些都使得村民選舉權(quán)形式化了。

此外，國家取消農(nóng)業(yè)稅費的實踐極大地改變著國家與農(nóng)民的關(guān)系，在一定程度上弱化著村莊的共同體屬性。取消農(nóng)業(yè)稅費之前，村委會負有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收繳農(nóng)業(yè)稅費的義務(wù)，農(nóng)民則負有向國家繳納農(nóng)業(yè)稅費的義務(wù)。農(nóng)民在日常生活中經(jīng)常與村委會打交道，而村委會亦可以征繳農(nóng)業(yè)稅費的名義，提留村集體用于發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)等費用。然而，取消農(nóng)業(yè)稅費后，國家不再向農(nóng)民征稅并且實行“土地經(jīng)營制度長期不變”的政策，削弱了村委會的財權(quán)，這使得村委會無力為村民提供公共物品。加之，為了避免村干部中飽私囊，通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接將救助、補貼等公共品發(fā)放至村民手中，這進一步弱化了村集體與村民的關(guān)系紐帶。總之，農(nóng)業(yè)稅費改革弱化了村莊的共同體屬性，村莊與農(nóng)民的聯(lián)系變得越發(fā)松散。

與村社共同體屬性的弱化一致，少數(shù)村民對村集體的認同感降低，且選舉實踐的基礎(chǔ)便是村民有較強的共同體認同。這反映在選舉實踐中，便是個別村民對村委會選舉實踐變得冷漠，且少數(shù)村民參與選舉實踐的動力不足，村民選舉權(quán)趨于形式化。

村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量在一定程度上異化著選舉環(huán)境

村民選舉權(quán)究其來源，是國家賦權(quán)而非自然生成的產(chǎn)物。當現(xiàn)代的、外來的民主話語——村民選舉權(quán)進入鄉(xiāng)村社會后，通常會與村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量發(fā)生激烈碰撞。在選舉實踐中，村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量通常消解著村民選舉權(quán)的民主價值，壓制著村民選舉權(quán)的意義釋放，且主要存在兩類力量異化著村莊的選舉環(huán)境。

一是宗族勢力。隨著國家權(quán)力向農(nóng)村的滲透效應(yīng)，傳統(tǒng)宗族勢力的影響力急劇下降，加之稅費改革后，自然村莊不斷合并的效應(yīng)，整體而言，以血緣、地緣為紐帶的宗族勢力在村莊治理中的影響力日趨式微。但對中西部地區(qū)的部分村莊而言，這類結(jié)構(gòu)性力量對村民選舉權(quán)的實現(xiàn)通常會產(chǎn)生一定的異化效應(yīng)。對宗族成員而言，選上“村干部”不僅意味著今后有更多機會可以為宗族謀利，而且有助于宗族“面子”“聲望”的長期存續(xù)。因此，他們在選舉中表現(xiàn)活躍、積極。由于宗族成員的社會動員能力明顯強于其他普通村民，形式化、程序化的選舉制度通常無力回應(yīng)這種結(jié)構(gòu)性力量的不平衡。某些地方的村委會甚至常年為宗族勢力把控，對此，普通選民對選舉結(jié)果通常“沒有期待”，也無法期待自身被選為村委會成員。因而，宗族勢力在選舉實踐中，排斥著普通村民參與政治實踐，在一定程度上消解著村民選舉權(quán)的價值，使得部分村民的投票選舉權(quán)趨于形式化。

二是富人階層。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會階層日趨分化。其中，富人階層基于財富積累形成的“經(jīng)濟權(quán)力”構(gòu)成一類結(jié)構(gòu)性力量，深刻地影響著村莊選舉實踐。對富人階層而言，一方面，當選村委會成員意味著如下“收益”：其一，掌握集體資源的分配。對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源充沛地區(qū)的村莊而言，集體資源（尤其是土地等自然資源）或價值高昂或儲量豐富，而村委會實際上掌控著公共資源的處分權(quán)。其二，與上級國家機關(guān)聯(lián)系、交流機會的增多。一般而言，當選村干部通常意味著富人階層有更多的機會與上級國家機關(guān)打交道，這有助于他們進一步擴大社會交往圈子和影響力。更有甚者，他們借助“村干部”這個跳板成為“國家機關(guān)工作人員”。其三，自身“面子”“聲望”的增加。這些均構(gòu)成富人階層競選村干部的緣由。另一方面，在個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或者資源充沛地區(qū)的村莊競選頗為激烈，占據(jù)經(jīng)濟優(yōu)勢地位的富人階層通常為此投入大量資金。他們通過給予好處或者承諾給予好處的方式（更有甚者，以直接賄賂的形式）動員村民為其投票。對此，村民則形成了“誰給利益多就選誰”“待價而沽”的行動邏輯?；谪敻环e累形成的優(yōu)勢地位，某些富人在形式化、程序化的選舉規(guī)則面前通常有著更強的動員能力，這排斥著經(jīng)濟實力不足或者沒有經(jīng)濟實力的村民參與政治。此外，由于賄選現(xiàn)象較為普遍，村委會選舉變得“商品化”了，這在一定程度上消解著村民選舉權(quán)的公共精神。

黨政機關(guān)介入村莊的常規(guī)治理挫傷村民的選舉熱情

據(jù)有關(guān)學(xué)者的觀點，“民主實踐讓政府的態(tài)度逐漸趨向理性化：支持選民放開去選，而不是害怕選舉；為選舉提供保障，而不干預(yù)選舉”。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預(yù)村委會選舉的現(xiàn)象雖然存在，但較為罕見。相對而言，更為突出的問題在于黨政機關(guān)介入村莊的常規(guī)治理，這實質(zhì)上弱化了村民選舉的民主效應(yīng)，挫傷了村民的選舉熱情。

根據(jù)《村委會組織法》第4條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。在實踐中，村黨支部經(jīng)常以“領(lǐng)導(dǎo)”的名義插手村莊的常規(guī)治理，這弱化著村民自治效應(yīng)，挫傷著村民的選舉熱情。與此同時，根據(jù)《村委會組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅在日常業(yè)務(wù)上“領(lǐng)導(dǎo)”著村委會的工作，而且負責村委會開展工作所必要的開支和村干部的薪水，這些都使得民選的村委會實質(zhì)上異化為“準行政組織”，并在一定程度上解釋了個別村民口中的“選誰不選誰，區(qū)別并不是那么大”這樣一個說法。

當前，隨著我國選舉實踐日漸規(guī)范化、程序化，黨政機關(guān)直接干預(yù)村莊選舉實踐的亂象越來越少，但黨政機關(guān)對于村莊常規(guī)治理的介入、管控在一定意義上耗損著村民選舉的民主效應(yīng)，挫傷著村民的選舉熱情。

民主配套制度發(fā)展不充分虛化了村民選舉權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國憲法》《村委會組織法》的規(guī)定，完整的村民自治包含四個層面的民主要求：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，民主選舉構(gòu)成著基層自治的前提性要件，通過投票賦予當選者行使公共權(quán)力的合法性，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督則是村民在日常生活中參與公共權(quán)力的其他環(huán)節(jié)。因此，村民民主選舉在外部仍依賴于其他民主環(huán)節(jié)的支撐，如此，方能形成一種民主效應(yīng)的“正向疊加”和“互益共生”?？傊?，村民選舉自由與平等的實現(xiàn)，離不開民主決策、民主管理與民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的發(fā)展和完善。

觀及當下中國，雖然立法者已就村民選舉創(chuàng)設(shè)了一套相對完備的選舉制度，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主制度發(fā)展不充分。缺乏民主配套制度的支撐，村民選舉權(quán)存在虛化的危險。例如，由于民主監(jiān)督的不足，村委會成員在任期內(nèi)不免有腐化、墮落的可能性，無法對村民選舉實踐形成一種持續(xù)的正向激勵效應(yīng)。又譬如，當村民無法參與村委會決策時，村委會的決策通常未能真正體現(xiàn)村民意志，村委會成員通常也未必真切地維護村民的利益，長此以往，便傷害著村民行使選舉權(quán)的熱情。因此，若欲充分釋放村民選舉權(quán)的價值，民主配套制度的發(fā)展、健全頗為重要。當前，村民選舉與村委會的日常治理未能形成一種“互動”效應(yīng)，使得村民選舉權(quán)的意義趨于形式化。

實踐證明，作為基層群眾自治的村民自治是符合我國社會實際的重要制度，是我國人民政權(quán)的基礎(chǔ)性建設(shè)，是國家治理和社會治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的體現(xiàn)。因此，必須運用法治思維和法治方式積極推進這一制度的發(fā)展和完善。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生程能對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①仝志輝：《找回村社共同體：“雙過半”困局與村委會選舉制度再設(shè)計》，《中國農(nóng)村觀察》，2017年第5期。

②華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)查咨詢中心：《261村調(diào)查：村委會選舉喜憂參半》，《半月談》，2017年第22期。

責編/肖晗題    美編/宋揚

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