自2016年12月中央經濟工作會議第一次對房地產提出“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位之后，以突出住房的居住屬性為“牛鼻子”來設計房地產市場健康發(fā)展長效治理機制成為經濟工作的重要指導思想。“房住不炒”的指導思想在2017年10月黨的十九大報告和2017年中央經濟工作會議上都得到再度確認，進一步表明了中央對抑制房地產投機炒作之風、還原住房居住屬性的堅定決心。在中央對房地產發(fā)展的指導思想明確之后，如何在實踐中真正保障“房住不炒”就成為了當前經濟工作中具有高度緊迫性的重要內容。同時認識到，“房住不炒”只是中間政策手段，最終目的是實現(xiàn)黨的十九大報告中所說的“人人住有所居”，即保障全體人民的居住權、保障全體公民都有適宜住所可居。因此，要在如何實現(xiàn)“人人住有所居”的目標指引下科學全面認識“房子是用來住的、不是用來炒的”，要在如何落實居住權保障的視角下推進“房住不炒”的政策實施，進而推動房地產市場健康可持續(xù)長效治理機制的建立，而這就需要對房子為何容易被投機炒作、居住權為何容易被侵犯以及如何落實居住權保障等重要問題有深入的理論認識。

房子容易被炒基于公共服務資本化

中央經濟工作會議上提出“房子是用來住的、不是用來炒的”，可謂一針見血，直指長期以來困擾我國房地產市場發(fā)展的根本病灶所在，那就是我國房地產市場投機炒作之風肆虐，導致本來應該以消費功能為主的住房，投資功能被過度放大，從消費品異化為投資品。但房子為何容易被投機炒作，對于這個看似簡單的問題，政府有關部門并沒有相對準確和全面的認識，導致出臺的相關政策有時不能抓住要害、對癥下藥，所以房地產市場投機炒作之風屢禁不絕，讓住房真正恢復居住屬性還是漫漫長路。

到底房子為什么容易被炒作，這要從房子尤其是住房的本質說起。住房到底是什么？這個問題看似簡單，卻很深奧。住房顯然絕不簡單的是四面圍墻、地面房頂、磚瓦門窗圍成的水泥鋼筋物質體在空間上的組合。這個物質在空間上的組合，我們把它叫做房屋。房屋只要造出來就能用，建造房屋的事情由建筑師負責就行。而我們所談論的住房，天然帶有經濟社會屬性，是人們參與社會的一張門票。人們對住房的需求，絕不是簡單地要求有四面墻和屋頂、可以擋風避雨和保護隱私就行。荒漠無人區(qū)中的住房，即使再牢固，也無人問津。人們對住房有需求，是因為住房是他們在社會中的港灣和加油站。有了固定居所，人們才可以生存、發(fā)展和成長，才能有穩(wěn)定的就業(yè)，才能有機會就近享用教育、醫(yī)療、公共交通等公共資源和公共服務。在住房的價值構成中，房屋建筑成本和家具裝修成本都僅僅是一小部分，最主要的價值來自于所吸附的公共資源和公共服務價值。

只有認識到房子價值不是來自建筑而是周邊公共服務這一點，才能明白，炒房子其實不是炒房屋建筑本身，而是炒房子周邊的公共資源和公共服務、炒房子所吸附的公共服務獲取權。房子從建筑的物理屬性上來說最大的兩個特征，一是地點固定，二是使用壽命長。這兩個特征決定，房子對周邊公共資源和公共服務的吸附十分穩(wěn)定、十分長久。所以，只要買到房子的產權或哪怕只是租用到房子的長期使用權，就相當于給自己買到了該房子周邊公共服務的享用權。認識到了這點，就很容易理解，為什么建筑形態(tài)看起來差不多的房子，在不同的城市或同一個城市的不同地段，房屋價值可以差出幾倍幾十倍甚至幾百倍，這個差別就是所在城市或所在地段周邊有沒有優(yōu)質公共資源和公共服務。這里所說的公共資源不僅包括教育、醫(yī)療、公共交通等基礎設施，還包括就業(yè)機會，或就近工作的就業(yè)機會，也可以理解為同等工作機會在交通時間和交通成本上的節(jié)約。用經濟學的語言來說，在房地產市場中，通過市場競價機制，人們會對稀缺的優(yōu)質公共資源與公共服務產生競價投標，用鈔票來投票，從而讓稀缺的公共資源與公共服務資本化在房價或租金中，稱之為“溢價”。學區(qū)房相對一墻之隔的非學區(qū)房會有明顯溢價，就是一個非常典型的例子。這個道理，對商業(yè)地產也都是同樣成立的。人流多、交通便利的商業(yè)地產，租金就是偏遠地段的商業(yè)地產的數(shù)倍或數(shù)十倍。

房子是靜態(tài)的，所在城市和所在地段周邊的發(fā)展卻是動態(tài)的。炒房子，不僅是對當期公共資源和公共服務享用權的爭奪，更是對其未來享用權的爭奪。房屋建筑本身是有使用壽命的，會隨著建筑壽命不斷折舊、失去居住功效。但周邊的公共資源和公共服務，則可以隨著技術進步和經濟發(fā)展而不斷優(yōu)化，具有無限想象空間。雖然房子會舊、會倒，可只要土地產權或所有權還在，就可以再建房，再繼續(xù)享用當?shù)氐墓操Y源和公共服務。所謂炒房子，說到底，是對當?shù)匚磥斫洕l(fā)展和公共服務質量預期的炒作。

根據(jù)上述理解，房子確實容易被炒作，很容易從消費品被異化為投資品。在這個背景下，只要住房進入商品化和市場化時代，住房的消費屬性就很容易被投資屬性壓倒，居住功能會被各方利益主體忽略，投資功能則會被過度放大。還可以說，各國住房市場都很難避免出現(xiàn)這一情況，都或多或少存在住房的投資化趨勢。日本20世紀90年代的地產崩盤、東南亞1997年前的地產泡沫破滅、美國2006年的次貸危機爆發(fā)，都是一些住房市場被極端投資投機后以危機爆發(fā)來實現(xiàn)再平衡的案例。中國的房地產市場是在高速經濟增長、深度工業(yè)化、快速城市化、積極參與全球化等特殊背景下形成的，具有自身一些特殊屬性，如出現(xiàn)晚、增長快、參與者風險危機意識教育不足、具有房改的歷史遺產影響、發(fā)展道路依賴性強等等，同時它還通過土地財政和土地抵押融資平臺等機制跟城市建設、經濟發(fā)展和地方政府利益進行深度捆綁，既是中國經濟金融化的首要受影響者，也是中國經濟金融化的重要推動者。各種特殊的時代背景和制度因素影響之下，中國房地產投機炒作之風不僅難免，而且呈現(xiàn)出來錯綜復雜、關聯(lián)牽扯的特征，很難僅靠找到一兩個病灶就根治。

公共服務資本化導致居住權容易被侵犯

公共服務是所有人在參與社會的生活和生產過程中都需要的，從這個意義上說，公共服務與住房綁定，進而公共服務在住房價格與租金中的資本化，似乎也無可厚非。但這里有兩個要點需要辨識：

首先，公共服務的空間屬性具有差別性。比如，社保、醫(yī)保、養(yǎng)老等公共服務，在城市之間有差別，這是城市間房價差異的重要誘因，但在一個城市內部或至少一個區(qū)級單位內則基本呈現(xiàn)均等化，一般最多只跟戶籍有關，與住房沒有綁定，不是城市內部房價差異的主要原因。但那些具有強烈地段空間屬性的公共資源和公共服務，如公共資源方面的交通便利和就業(yè)機會、公共服務方面的就近入學，則在空間層面很難均衡化，與住房綁定性強，最容易資本化到房價或租金中，這是一個城市內部房價梯度差異的主要原因。所以2017年以來，在國務院多個文件和黨的十九大報告中明確提出住房新制度要實行租購并舉的方針，多地政府發(fā)起“租購同權”運動，最突出的矛盾就是如何實現(xiàn)租房人和購房人在優(yōu)質公立學校入學權利的同等性。公共服務的空間非均衡化是城市房價空間差異的基礎，進而造成不同地段的住房會有不同的負擔成本。

其次，不同人群對不同種類公共服務的迫切需求程度不同。人人都需要公共服務，但公共服務也分很多種類，如義務教育、公立醫(yī)療、社保養(yǎng)老等。以義務教育為例，不同家庭結構、不同生命周期階段、不同收入群體的人群對優(yōu)質義務教育的迫切程度是不同的。針對一個優(yōu)質小學的對口小區(qū)，有學齡兒童的高收入家庭群體會愿意為享有優(yōu)質小學入學權而付出更高溢價；不準備實際居住且沒有學齡兒童的家庭就可能不愿意為入學資格付出溢價；有學齡兒童但收入較低的家庭，雖然有心卻無力支付房價中的高昂學區(qū)溢價。這個案例中的后兩個群體，哪怕對居住在本學區(qū)有真實和迫切的居住需求，卻會被第一個并沒有實際居住需求僅為入學權而來的群體所擠出。在這個案例中，后兩類人群的居住權受到了公共服務資本化帶來的“侵犯”。

房子本來應該是用來住的，卻經常被用來炒作，投資功能壓倒消費功能，房子價格不再僅包含居住消費，而更多是基于公共服務及對未來公共服務預期的資本化，這是導致中低收入群體居住權無法得到有效保障的根本所在。

可以再舉一些具體案例。在國內外城市的媒體與研究文獻中，都會經常討論到，城市更新帶來老舊城區(qū)的煥然一新，但同時也會帶來中產和富有階層大批進入該區(qū)域、而原先本地的中低收入家庭則因為該地區(qū)房價和租金上漲被迫撤離到郊區(qū)的后果，這種階層替代現(xiàn)象被稱為中產階層化或紳士化現(xiàn)象。國內已有學者將基于學區(qū)優(yōu)質資源爭奪所帶來的階層替代—紳士化現(xiàn)象，稱之為“學區(qū)化”。這些都是公共服務資本化侵犯住房支付能力不足群體居住權的典型案例。

公共服務的空間未均衡，是其在房價或租金中資本化的前提，也是房子被炒作的基礎。實現(xiàn)了公共服務均衡化，會大大降低房子被炒作的經濟基礎。如世界上發(fā)達國家中以房價相對低和穩(wěn)定而著名的德國，就是因為區(qū)域發(fā)展相對均衡，房價才具有保持相對低廉和穩(wěn)定的基礎。所以，國內時不時有些政府部門和人士提議在住房制度問題上要學習德國，但我們應該首先審慎分析我國有沒有相應的區(qū)域經濟基礎去實施這樣的住房制度。

以居住權保障為指導來促進房地產市場治理

之前說明了，房子容易被炒的重要誘因，是來自房子所吸附的公共資源與公共服務的稀缺性或空間的非均衡性。脫離居住需求的住房投資，說到底，是對稀缺公共服務升值預期的投資。從這個角度來說，住房問題上的最主要困局，是住房支付能力較低群體的居住權與高收入群體的公共服務享用權之間的對立沖突。要化解居住權和公共服務享用權的沖突、實現(xiàn)中低收入群體的居住權保障，則還是要從“房子是用來住的、而不是用來炒”的思路出發(fā)，引導人們?yōu)?ldquo;居住”而住房、而不是為“稀缺公共服務”而住房，將居住權保障與公共服務享用保障進行適度分離，并做區(qū)別對待。筆者認為，居住權更加基礎，需求剛性很強，是屬于生計性質的民生權益，中低收入家庭對此十分敏感；公共服務享用權，尤其與住房載體綁定的稀缺公共服務權，則屬于發(fā)展性質的權益，中高收入家庭更加看重，但需求彈性較大。從這個角度看，當居住權與公共服務享用權發(fā)生對立矛盾沖突時，理應以保障居住權為優(yōu)先；同時還要根據(jù)不同人群對公共服務需求的差異，提供不同類型的住房。根據(jù)這一總體思路，筆者提出以下三條建議：

首先，堅持降杠桿。在需求側，可以鑒別出人們是主要為了“居住”而住房，還是為“稀缺公共服務”或投資目的而住房。當人們對住房的需求是從消費目的出發(fā)的時候，原則上是不需要杠桿作用的。只有當對住房的需求帶有投資目的的時候，才十分希望去借助杠桿。杠桿的力量也放大了投資需求的力量，在住房市場上徹底壓倒居住需求，甚至擠出居住需求。雖然部分熱點大城市的上輪房價飛漲有供需基本面的多方面基礎，但高杠桿下的信貸擴張卻是上輪樓市強勁飆升的最直接原因。信貸擴張對住房投資需求如虎添翼，也讓房價插上了翅膀。買漲不買跌、預期驅動的大城市房價已經純粹是金融現(xiàn)象。要遏制大城市房價飆升就要擠出投資需求，要擠出投資需求就必須多采用金融手段、從降杠桿入手。2016年11月上海樓市調控政策對市場之所以取得了立竿見影的效果，就在于土地市場嚴禁開發(fā)商場外配資，在購房市場上施行“認房又認貸”，加上全國性聯(lián)網(wǎng)認定二套房的政策組合，這兩個政策威力很大。2017年3月下旬北京、廣州等地調控的核心也是土地市場查配資、購房“認房又認貸”，也很快達到市場降溫的效果。但是，房地產市場投資投機的基礎仍然頑固，房價反彈的力量仍然存在。只有繼續(xù)堅持在土地市場與居民購房兩個維度都降杠桿，才可以保證大城市樓市在更長時間內實現(xiàn)穩(wěn)定，從而保護真正的為居住而衍生的住房需求。

其次，加強預期管理。房地產投資，是對房屋資產升值預期的投資，升值預期一部分來自公共服務升值預期，一部分來自投機炒作。然而，住房市場天然存在嚴重的信息不對稱，開發(fā)商和中介的串謀與價格操縱行為，會刻意推動消費者的非理性購房行為，引發(fā)市場大起大落。但往往由于難以認定或新手段層出不窮而屢禁不止。為此，政府一方面要加強市場監(jiān)管、鼓勵行業(yè)自律、獎勵消費者和從業(yè)者舉報；另一方面也要努力推進統(tǒng)一市場信息平臺建設，善于引導和穩(wěn)定市場情緒。此外，對公共服務配置包括城市更新計劃的宣布，包括時間點和宣布方式，要有講究，盡量避免引發(fā)過早過度的預期炒作而對本地原住民的居住福祉產生沖擊。

最后，調節(jié)供給結構。居住權、公共服務享用權，都是聯(lián)合國公約規(guī)定的法定人權，都需要依法保障。但因為人們住房支付能力不同、對公共服務需求的緊迫程度不同，居住權保障又與公共服務享用權保障在住房這個載體上發(fā)生了對立沖突。針對這個沖突，在供給側的一個基本解決思路是，根據(jù)不同人群對公共服務需求的差別性，提供不同類型的住房。如對中低收入家庭定向提供的住房要突出居住屬性，抹殺其投資屬性，在公共服務可得性上跟商品房有所差別。根據(jù)這個原理，對中低收入家庭的保障性住房，就應該只能是租賃住房，租賃期間可以享受一般性公共服務，但這種享用權是階段性的，不能被固化，這樣也就不會被資本化到房屋價值中。一些地方在力圖對中間收入群體以提供共有產權房或類似性質的住房的方式進行居住權保障，這類做法也應堅持突出居住屬性、降低投資屬性的根本原則，比如通過限定內部流轉等手段來限制這類住房的可流轉性。

在這個意義上，租購并舉確實是解決中國住房市場矛盾的立足點之一。通過租購兩條腿走路，分離不同類型的住房需求，讓追求住房居住功能性和追求住房投資功能的人群，以及對住房投資價值敏感性不同的人群，都有機會各得其所。但筆者同時認為，也要高度警惕當前租房市場發(fā)展中出現(xiàn)的一些資本化和金融化苗頭趨勢。租房市場需要充分發(fā)揮市場機制，但也不能只依靠市場機制。租房市場需要必要的市場監(jiān)管和管制，同時還需要政府適度提供公租房、非盈利組織提供社會租房、有條件的企事業(yè)單位提供員工租賃房等多方參與來實現(xiàn)多元化供給，并起到平衡制約市場租金的作用。

結語

“房子是用來住的，不是用來炒的”是黨中央所確立下來的在新時代下建立房地產市場長效治理機制的基本指導思想，是通向“人人住有所居”的重要道路指引。但要深刻和全面認識這個指導思想，則需要從房子之所以容易被炒、防止房子被炒與落實居住權保障之間的關系等一些關鍵性理論問題的理解入手。沿著根據(jù)不同人群對不同類型公共服務急需程度不同、而將居住權與公共服務享用權適度分開的總體思路，從需求側和供給側兩端發(fā)力，可以實現(xiàn)更多住房確實是“用來住的而不是用來炒的”，從而實現(xiàn)保障更多人住有所居的房地產市場治理。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院和中國城市治理研究院雙聘教授；本文系國家自然科學基金委員會與英國經濟和社會研究理事會聯(lián)合資助項目“中國城市發(fā)展的金融化趨勢及金融風險”（項目編號：NSF7161101095）階段性研究成果】

責編：賀勝蘭 / 楊 陽