【摘要】“城”和“鄉(xiāng)”是城市體系中的兩個關鍵主體，縣級小城市介于兩者的過渡地帶，是城市體系內大中小城市良性互動和協(xié)調發(fā)展的重要節(jié)點。部分縣級小城市陷入“小城市病”發(fā)展困局。應助力民營經濟成為小城市經濟發(fā)展的主體，以民營經濟為突破口發(fā)展縣域特色經濟。

【關鍵詞】縣級小城市 民營經濟 新型城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

改革開放以來，從“六五”時期“抓小控大”、“七五”到“九五”時期“大中小并舉”、“十五”時期“大中小并進”，歷經四十年的探索和調整，我國確立了新時代中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十九大報告指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。在建設現(xiàn)代化經濟體系的背景下，城市體系內大中小城市的良性互動和協(xié)調發(fā)展，尤其是縣級小城市的可持續(xù)發(fā)展，已經成為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略取得成功的關鍵環(huán)節(jié)之一。

部分縣級小城市陷入“小城市病”發(fā)展困局

衡量縣級小城市的發(fā)展質量高低，基本原則應該是產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、生活安定等四個方面。探索縣級小城市經濟發(fā)展的新模式，使縣級小城市兼具產業(yè)支撐和就業(yè)吸引力，對于改變人口向大城市過度集中的趨向、加快農村轉移人口市民化、實現(xiàn)更高質量的城鎮(zhèn)化具有重要意義。然而，目前大多數(shù)縣級小城市發(fā)展面臨著產業(yè)發(fā)展乏力、基礎設施建設滯后、吸納人口過少等問題的困擾，部分縣級小城市陷入了“小城市病”困境，導致城市發(fā)展難以達到基礎設施和公共服務的規(guī)模效益門檻，吸納產業(yè)和人口的能力受到抑制，陷入了經濟效率低下和資源利用浪費的惡性循環(huán)，部分縣級小城市甚至出現(xiàn)了空城化和市容蕭條的局面。

當前困擾縣級小城市發(fā)展的因素，歸納起來主要有以下幾個方面。第一，縣級小城市的現(xiàn)代市場體系發(fā)育相對滯后。改革開放初期，縣級小城市曾經是中國最具發(fā)展?jié)摿Φ男姓卧?，家庭?lián)產承包責任制的農業(yè)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方國營企業(yè)等是彼時“自下而上”式市場經濟的領頭羊。隨著國企改革和“抓大放小”政策的調整，縣級企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體量小、機制靈活等競爭優(yōu)勢受到抑制，反而受到融資困難和市場信息相對遲滯的制約，難以與宏觀經濟結構調整保持同步，逐步陷入發(fā)展困境。與此同時，受到區(qū)位條件、資源稟賦等先天條件的制約，加上行政區(qū)劃的限制，縣級小城市的資源配置能力受到體制的束縛，資本、技術、信息、人才等要素難以在縣級小城市形成聚集和融合，對于縣級小城市提升經濟活力和產業(yè)競爭力形成了極大的制約。

第二，縣級小城市面向的農村市場發(fā)育相對遲緩。長期以來，由于受生產要素、自然條件以及發(fā)展歷史等因素的制約，我國大部分地區(qū)農村居民收入仍然停留在滿足基本消費需求的水平，多元消費市場發(fā)育遲緩，農村市場在國內市場中所占份額趨于下降。由于現(xiàn)行土地制度、戶籍制度、城鄉(xiāng)二元體制殘余的影響，農村轉移人口的市民化進程困難重重，又進一步制約著農村消費需求的擴大和農村市場的發(fā)育，導致農村市場對于縣級小城市產業(yè)發(fā)展的支撐作用受到抑制。

第三，縣級小城市的發(fā)展模式相對僵化。除了外部的客觀因素困擾，縣級小城市自身往往面臨內源性增長能力不足的制約，存在著目標定位不準、發(fā)展模式僵化等問題。不少縣級小城市違背城市發(fā)展規(guī)律，片面走“以地謀發(fā)展”的道路，土地開發(fā)盲目冒進，由于產業(yè)發(fā)展乏力，吸納人口和就業(yè)的能力不足，造成房地產供給過剩，人為加大了造就“鬼城”的風險。還有一些縣級小城市基礎設施建設滯后，公共服務供給不足，城市治理模式僵化，導致文化氛圍匱乏，生活方式庸碌化，缺乏對人才、資金等要素的吸引力，甚至出現(xiàn)治安狀況惡化等社會問題，城市發(fā)展陷入“小城市病”困境。

以民營經濟為突破口，破解小城市發(fā)展困局

推動縣級小城市可持續(xù)發(fā)展，應當讓民營經濟成為小城市經濟發(fā)展的主體，以民營經濟為突破口，發(fā)展縣域特色經濟。民營經濟是中國特色社會主義市場經濟不可缺少的組成部分。黨的十九大報告指出，“支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”。習近平總書記在2018年9月份視察東北經濟時強調，“毫不動搖地鼓勵、支持、引導、保護民營經濟發(fā)展”。改革開放四十年來，東部沿海地區(qū)的經驗更是表明，民營經濟是最能適應市場經濟規(guī)律的經濟形式，是區(qū)域經濟發(fā)展的最有創(chuàng)新活力的經濟主體，也是創(chuàng)造市場活力、拉動經濟增長的重要市場力量。

民營經濟與縣級小城市的發(fā)展階段具有多層面的契合之處。首先，縣級小城市通常處于城市體系內資本、技術、人才要素流動的末梢，自主吸引資金、人才、技術的能力相對較弱，而民營經濟卻大有用武之地?？晒┛h級小城市選擇的策略就是從挖掘和吸引民間資本，發(fā)展民營經濟入手。相比于國有經濟，民營經濟完全按照市場規(guī)則運作，可以充分利用當?shù)氐膬仍葱再Y源，通過專業(yè)化分工協(xié)作，迅速形成獨具特色的根植性產業(yè)鏈或產業(yè)集群。由于縣級小城市大多以規(guī)模零星的配套性產業(yè)和勞動密集型產業(yè)為主，進入門檻較低，有利于民間資本迅速進入。

其次，縣級財政實力有限，難以支持大型工業(yè)企業(yè)，發(fā)展民營經濟是縣級小城市的現(xiàn)實選擇。由于各類金融機構的信貸政策普遍向大中型城市和大中型企業(yè)傾斜，小城市的國有經濟面臨愈來愈嚴峻的資金短缺問題。民營經濟具有以經濟效益為導向、高靈敏的市場反應、高效率的企業(yè)運作等優(yōu)勢，可在很大程度上克服資金短缺的困擾。民營經濟大多是本土經濟，對當?shù)刭Y源和人脈關系的依存度高，具有較強的根植性，外遷傾向小，可為當?shù)刎斦峁┓€(wěn)定的稅源。

最后，大部分縣級小城市的基礎設施建設滯后，要素聚集功能不足，第三產業(yè)發(fā)展薄弱，民營經濟可以彌補服務業(yè)發(fā)展的不足，對于擴大就業(yè)、改善民生具有不可替代的重要作用。民營經濟能夠廣泛調動和激發(fā)民眾的創(chuàng)業(yè)熱情，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，發(fā)展進入門檻較低的二三產業(yè)，可以為勞動技能較低的農業(yè)轉移人口提供更多的就業(yè)崗位，最大限度地吸納農業(yè)轉移人口。與此同時，民營經濟所從事的二三產業(yè)，有利于增加小城市的公共產品供給，增強宜居程度，為改善民生作出積極貢獻。

當前，經濟發(fā)展較好的縣級小城市，往往是民營經濟活躍、繁榮的地方，譬如杭州市蕭山區(qū)、諸暨市、義烏市。只有大力發(fā)展民營經濟，推進投資主體多元化，培植適應市場經濟的微觀主體，通過制度創(chuàng)新激發(fā)縣級小城市的經濟活力，走向高質量發(fā)展，才能破解當前的發(fā)展困局，把縣級小城市培育成為新的經濟增長點。

縣級小城市發(fā)展民營經濟的關鍵舉措

第一，發(fā)展民營經濟要以打造特色產業(yè)為目標。縣級小城市發(fā)展民營經濟，要盡量避免“趨同”，因地制宜選擇主導產業(yè)，形成產業(yè)化、規(guī)?；洜I，不斷延長產業(yè)鏈，增加附加值，打造縣級小城市的特色產業(yè)優(yōu)勢?？h級小城市的交通區(qū)位條件和要素聚集能力不同于大城市，要注意和大城市錯位發(fā)展，找準自身在城市群中的定位，避免同質化競爭?？h級小城市選擇主導產業(yè)，應當以承接大城市的經濟輻射和區(qū)域性產業(yè)轉移為導向，與大城市的產業(yè)發(fā)展形成配套和互補。在現(xiàn)實中，不少特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)在大城市的附近，就是大城市的空間溢出效應的體現(xiàn)?？h級小城市的產業(yè)發(fā)展仍然要注意利用大城市的空間溢出效應，這樣才能與大城市形成良性互動的局面?？h級小城市肩負著連接城市和鄉(xiāng)村的重要功能，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中承擔著重要的作用。縣級小城市的主導產業(yè)選擇要注意與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結合，服務農村居民，服務于農村公共產品供給，帶動鄉(xiāng)村的產業(yè)興旺?？h級小城市的產業(yè)發(fā)展與廣闊的農村市場相結合，才能找到更加堅實的市場支撐。

第二，以制度創(chuàng)新為發(fā)展民營經濟保駕護航。制度創(chuàng)新是小城市發(fā)展的原始動力。上個世紀八十年代初的家庭聯(lián)產承包責任制，極大地解放了農村生產力，促進了以農業(yè)為主的小城鎮(zhèn)發(fā)展。上世紀九十年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，直接促進了小城市經濟迅速崛起。進入全面深化經濟體制改革的新階段，進一步的制度創(chuàng)新對于小城市發(fā)展顯得尤為重要。為了實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，加快農業(yè)轉移人口的市民化，實現(xiàn)縣域范圍的農民、農民工的城市融入，深入推進制度創(chuàng)新勢在必行。當前，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系進入了新的發(fā)展階段，承包地“三權”分置、農業(yè)產業(yè)化經營、培育新型農業(yè)經營主體、深化農村集體產權制度改革、小企業(yè)產權制度改革等制度創(chuàng)新漸次展開，必將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化道路的成功探索帶來新的制度保障。為了使縣級小城市走出發(fā)展困局，迫切需要深入推進制度創(chuàng)新，建立健全適應新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和地方經濟發(fā)展實際的小城市發(fā)展體制機制和政策體系，激發(fā)民營經濟發(fā)展活力，將縣級小城市的發(fā)展?jié)撃茏畲笙薅鹊蒯尫懦鰜怼?/p>

第三，充分發(fā)揮地方政府的引導協(xié)調作用。縣級小城市發(fā)展民營經濟，離不開地方政府的引導和協(xié)調。地方政府在發(fā)展民營經濟中應當做好以下引導和協(xié)調的工作：

做好產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理選擇特色產業(yè)項目。這就要求地方政府在針對發(fā)展歷史、區(qū)位特征、資源稟賦、文化傳統(tǒng)等開展充分調研、全面分析的基礎上，把當?shù)馗偁巸?yōu)勢和市場需求趨勢有機結合起來，制定小城市的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，突出民營經濟的主體地位，引導民間資本積極組建符合小城市經濟發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)集團。

加快政府職能轉變，優(yōu)化民營經濟的發(fā)展環(huán)境。地方政府應充分重視和發(fā)揮民間資本的作用，創(chuàng)造有利于民營經濟發(fā)展的環(huán)境，把民營經濟作為最具活力的增長點來抓。對于確定要發(fā)展的特色產業(yè)，盡可能實行資源傾斜配置政策，對民營經濟給予大力扶持和幫助。規(guī)劃建設產業(yè)園區(qū)，引導和組織民營企業(yè)向產業(yè)園區(qū)集中，提高企業(yè)進入市場的組織化程度，以大企業(yè)大集團為龍頭，以中小企業(yè)為骨干，以初創(chuàng)小企業(yè)為基礎，形成市場開發(fā)與競爭的整體優(yōu)勢。積極開展招商引資活動，鼓勵吸引外商進入園區(qū)投資，不斷擴大民營經濟發(fā)展規(guī)模。建立健全民營企業(yè)服務體系，包括信用擔保體系、信息服務體系、市場開拓服務體系、技術創(chuàng)新體系和企業(yè)培訓體系等。為了吸納更多的民間資本，促進投資主體多元化，應以中小企業(yè)信用擔保體系建設為重點，解決民營企業(yè)融資瓶頸問題。地方政府應通過各種媒介宣傳創(chuàng)業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)，開放優(yōu)惠政策，引進更多的創(chuàng)業(yè)資源，營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍。在發(fā)展民營經濟的過程中，地方政府應承擔起“店小二”的角色，積極為企業(yè)排憂解難，建立融洽的政商關系，靠優(yōu)質的公共服務而非單純的政策紅利吸引和留住企業(yè)。幫助民營企業(yè)做好特色品牌的宣傳和市場推廣。通過網絡、展會、自媒體等多種渠道，拓寬受眾市場，一方面有效拉動起對特色產品的市場需求，另一方面擴大品牌的知名度和影響力，使特色產品“走出去”，積極尋求外部的資金和技術支持，最大限度地調動可用資源。

工作重心下移到農村，注意發(fā)揮農民在發(fā)展民營經濟中的作用。縣級小城市輻射廣大農村區(qū)域，應將擴大農村消費作為民營經濟的主要著力點，在加快農民向二三產業(yè)轉移的同時，逐步增加農村非農產業(yè)的規(guī)模。加強農村基礎設施建設，增加農村公共產品供給，不斷提高農業(yè)勞動生產率，把更多閑置勞動力從農業(yè)生產中解放出來。加強農民的職業(yè)技術培訓，提高農民的綜合素質和就業(yè)能力，實現(xiàn)農業(yè)轉移人口的迅速“再就業(yè)”，促進農業(yè)轉移人口的市民化。

(作者分別為浙江大學公共管理學院副院長、教授，浙江大學新型城鎮(zhèn)化研究中心主任；浙江大學公共管理學院城市發(fā)展與管理系主任，浙江大學求是特聘教授)

【參考文獻】

①《“小城市病”：亟待關注的城鎮(zhèn)化“短板”》，新華網，2016年3月27日。

②《中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)布<2017中心城市發(fā)展年度報告>》，新華網，2018年2月2日。

③《國家發(fā)改委發(fā)布全國中小城市綜合改革典型案例》，新華網，2018年8月30日。

責編/賈娜 美編/宋揚

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