新時(shí)期區(qū)域治理與協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)十分注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府協(xié)調(diào)與合作。1979年提出“揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)聯(lián)合”十六字方針，成為指導(dǎo)我國(guó)區(qū)域格局構(gòu)成的重要政策。此后，1986年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的規(guī)定》，1999年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作的若干意見(jiàn)》，以及2015年的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都逐步加強(qiáng)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的地方政府間協(xié)作。

近年來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等區(qū)域呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，并成為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)主體參與到全球競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中。尤其是十八大以來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被擺在更加重要的位置，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)和長(zhǎng)三角一體化等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展先后被上升為新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2018年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布，這是新時(shí)代中國(guó)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的綱領(lǐng)性文件，指導(dǎo)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性政策，《意見(jiàn)》明確指出：“到本世紀(jì)中葉，建立與全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕等方面更加有效，為把我國(guó)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供有力保障。”可以看出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制不僅是區(qū)域發(fā)展的推動(dòng)力，更是實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要保障條件。

《意見(jiàn)》提出了關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的十六字方針，即“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共贏共享”，在治理結(jié)構(gòu)上相對(duì)于1979年的文件而言特別強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：一是突出了央地的功能分層，指出中央和地方在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中都要起到相應(yīng)的重要功能，明確了中央政府的統(tǒng)籌功能，并進(jìn)行了一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)也明確了地方政府的實(shí)施主體責(zé)任，尤其是在區(qū)域合作、區(qū)域互助和區(qū)際利益補(bǔ)償方面的作用；二是突出了利益格局，強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)發(fā)展要共贏共享，不能簡(jiǎn)單的單邊輸入或輸出，對(duì)于參與協(xié)調(diào)發(fā)展的各地方政府既要有外在激勵(lì)又要有內(nèi)在動(dòng)力，構(gòu)建完整的收益體系來(lái)充分調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)本地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。

《意見(jiàn)》指出，要通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制來(lái)完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力。過(guò)去地方政府比較重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)單個(gè)地方政府的錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)和封閉式創(chuàng)新。隨著近年來(lái)京津冀、長(zhǎng)三角等國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，地方政府需要突破行政邊界，在更為復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境中實(shí)現(xiàn)發(fā)展任務(wù)。因而，區(qū)域治理體系和治理能力的建設(shè)被提升到了更為重要和緊迫的位置。在新機(jī)制實(shí)施的背景下，結(jié)合功能分層和利益格局，如何科學(xué)地認(rèn)識(shí)區(qū)域治理體系與能力尤為重要。本文試圖對(duì)區(qū)域治理機(jī)制中的地方政府行為，以及治理體系、治理能力與結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論層面的解釋。

協(xié)調(diào)發(fā)展中區(qū)域治理的理論解釋

區(qū)域治理的一般性認(rèn)識(shí)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制中提出了一系列治理機(jī)制，為理解新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了一個(gè)制度性框架。在實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，搭建完善的區(qū)域治理體系、培育有效的治理能力是各級(jí)政府需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。那么，如何理解協(xié)調(diào)發(fā)展中的區(qū)域治理，就成為了需要深入探討的重要理論命題。近年來(lái)，區(qū)域治理一直是中國(guó)治理理論研究的重點(diǎn)，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，區(qū)域治理問(wèn)題引起了來(lái)自多個(gè)學(xué)科的學(xué)者關(guān)注，對(duì)其研究逐漸深入，形成了對(duì)區(qū)域治理的基本認(rèn)識(shí)。

首先，以“政治錦標(biāo)賽”為核心的制度安排，成為區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成就與中央政府制定的一系列地方管理制度密不可分，其中以區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)的地方政府間的“政治錦標(biāo)賽”制度發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。“政治錦標(biāo)賽”通過(guò)發(fā)展目標(biāo)逐級(jí)發(fā)包，促使地方政府為實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)而開(kāi)展橫向競(jìng)爭(zhēng)，地方政府競(jìng)相獲取有利于實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的資源、條件，從而極大地發(fā)揮出地方政府的創(chuàng)新積極性，有力地激活了地方發(fā)展動(dòng)力，成為支撐我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要模式。

其次，我國(guó)地方政府治理形態(tài)正在從行政區(qū)行政、區(qū)域行政向區(qū)域治理轉(zhuǎn)變（張緊跟，2009），實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的區(qū)域治理機(jī)制是區(qū)域發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的普遍訴求。由于社會(huì)公共問(wèn)題往往涉及多個(gè)地區(qū)，而傳統(tǒng)碎片化的行政區(qū)管理模式很難有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域事務(wù)，地方政府之間的協(xié)調(diào)合作顯得越發(fā)重要（張緊跟，2013；楊龍，2015）。比如，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)城市群建立“區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，2013年啟動(dòng)由六省區(qū)七部委協(xié)作聯(lián)動(dòng)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。地方政府也積極展開(kāi)協(xié)作，如2008年長(zhǎng)三角蘇浙滬三省市簽署的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009—2010年）》。

最后，區(qū)域治理呈現(xiàn)出“多主體參與、多層次支撐、多領(lǐng)域合作以及多合作區(qū)重疊”的特點(diǎn)（鎖利銘等，2013）。目前國(guó)內(nèi)以“合作”為主要功能的區(qū)域，呈現(xiàn)出合作區(qū)之間的差異性，以及合作區(qū)內(nèi)部的異質(zhì)性。首先，在主導(dǎo)者方面，既有以國(guó)家戰(zhàn)略為指導(dǎo)出現(xiàn)的京津冀、長(zhǎng)三角，也有省級(jí)層面主導(dǎo)的泛珠三角，還有以城市為單位的各類城市群。其次，治理主體方面，出現(xiàn)了多層級(jí)地方政府共同參與的情況，比如長(zhǎng)三角既有省級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)，也有城市之間的協(xié)調(diào)；既有平行地方政府之間的協(xié)調(diào)合作，也有不同級(jí)地方政府之間的合作；既有跨省域的城市群還有省內(nèi)的城市群。

制度性集體行動(dòng)框架下區(qū)域治理的內(nèi)在機(jī)理

綜合目前的研究，本文認(rèn)為區(qū)域治理包括兩個(gè)層次：一個(gè)是對(duì)單個(gè)地方政府而言的治理行為，在涉及到多個(gè)行政區(qū)的目標(biāo)時(shí)，地方政府出于理性選擇，采取的競(jìng)爭(zhēng)、交易、援助、協(xié)調(diào)與合作等一系列行動(dòng)，包括選擇與誰(shuí)發(fā)生連接，在什么領(lǐng)域，采用何種機(jī)制稱之為“區(qū)域治理行為”。由于治理行為必須發(fā)生在兩個(gè)行政主體以上，另一個(gè)層次便是“區(qū)域治理體系”。它是指在一系列地方政府治理行為的基礎(chǔ)上，構(gòu)成的中央與地方政府以及地方政府之間的交互關(guān)系，以及呈現(xiàn)出的各種制度安排、網(wǎng)絡(luò)形態(tài)以及互動(dòng)機(jī)制。例如區(qū)域委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)、雙邊協(xié)議等，它們共同構(gòu)成了區(qū)域治理體系。

從國(guó)際上看，對(duì)區(qū)域治理行為的研究包括了區(qū)域主義、競(jìng)爭(zhēng)主義、合并主義、新區(qū)域主義等理論與學(xué)派，這些理論側(cè)重在政治與制度層面的宏觀分析，但難以揭示地方政府作為區(qū)域治理行為主體時(shí)的各種行為邏輯。2005年左右興起的制度性集體行動(dòng)理論框架（Institutional collective action，ICA），從奧爾森的個(gè)人層面集體行動(dòng)理論出發(fā)，整合了科斯的交易成本理論、威廉姆森的治理機(jī)制模型以及網(wǎng)絡(luò)分析方法等，從個(gè)體理性選擇的角度出發(fā)，揭示出地方政府在區(qū)域治理中的行為邏輯以及由此結(jié)成的區(qū)域?qū)用娴恼w治理結(jié)構(gòu)，為我們理解區(qū)域治理行為提供了借鑒框架。

首先，區(qū)域治理行為的動(dòng)力因素。ICA理論認(rèn)為地方政府作為理性選擇主體，必須對(duì)區(qū)域治理行為所獲得的收益與成本進(jìn)行衡量，只有當(dāng)收益超過(guò)成本的時(shí)候這一行為才會(huì)發(fā)生。與以往理論更加關(guān)注行動(dòng)者在某一具體合作行為中所獲得的項(xiàng)目收益不同，ICA框架區(qū)分了集體性收益和選擇性收益。集體性收益（Collective Benefit）是參與方通過(guò)區(qū)域治理項(xiàng)目共同獲得的收益，包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、內(nèi)部性的外部化等，這是對(duì)于所有參與方因參與此次區(qū)域治理行為所獲得的共同好處，比如區(qū)域大氣污染治理，通過(guò)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或聯(lián)合執(zhí)法等，各區(qū)域的大氣污染情況均獲得改善。但除此之外，ICA還提出了另一種針對(duì)每一個(gè)行動(dòng)者的差異性收益，即選擇性收益（Selective Benefit）。選擇性收益是針對(duì)某個(gè)特定地方政府而言的，包括聲譽(yù)、信任、地位、社會(huì)資本等（Feiock et al.，2013），比如通過(guò)與發(fā)達(dá)地區(qū)或級(jí)別更高的地方政府在某個(gè)項(xiàng)目上的合作，會(huì)獲得更多被認(rèn)識(shí)了解的機(jī)會(huì)，從而改變自己原有的政治地位等。這種收益相對(duì)于前一種來(lái)說(shuō)更加隱蔽，難以被發(fā)現(xiàn)，但又是不能被忽略的。

其次，區(qū)域治理行為的約束條件。地方政府的治理行為即使有了激勵(lì)性的收益因素存在，仍然很難自動(dòng)完成，因?yàn)閰^(qū)域治理行為將面臨交易成本和風(fēng)險(xiǎn)的約束，這兩個(gè)因素將使得地方政府在進(jìn)行區(qū)域治理行為決策與執(zhí)行時(shí)受到影響。其中，交易成本是指地方政府在治理行為發(fā)生過(guò)程中，需要克服或承擔(dān)信息收集、協(xié)商談判、項(xiàng)目實(shí)施以及成效監(jiān)督等成本，這些成本是治理行為的伴生物，必須加以認(rèn)識(shí)與計(jì)算。交易成本的高低受到不同治理領(lǐng)域的特征、不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征差異、上級(jí)政府的制度設(shè)計(jì)以及原有的合作基礎(chǔ)等因素的影響，這些因素具有確定性，可以在治理行為決策時(shí)加以識(shí)別和預(yù)測(cè)。此外，另一個(gè)因素是可能導(dǎo)致治理行為失敗的交易風(fēng)險(xiǎn)，包括由于參與治理行為的政府之間對(duì)共同收益的認(rèn)識(shí)不同或治理基礎(chǔ)條件差異而導(dǎo)致的主體之間不協(xié)調(diào)問(wèn)題，也包括在區(qū)域治理過(guò)程中某個(gè)參與方的反悔或背叛，不遵守承諾，還包括在獲得收益后分配方案不公導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)（Feiock，2009）。相對(duì)于交易成本而言，這些因素的發(fā)生更來(lái)自于治理行為者自身的問(wèn)題，識(shí)別和控制的難度更大。

再次，區(qū)域治理體系的主要構(gòu)成。區(qū)域治理體系主要包含治理結(jié)構(gòu)和治理工具，前者是參與者的構(gòu)成問(wèn)題，后者是所采取的具體措施問(wèn)題。根據(jù)ICA的框架，參與者的主體結(jié)構(gòu)可分為三類，第一類是縱向行政主體，比如中央、省、市三級(jí)政府都參與的；第二類是平行行政主體，比如同等或接近級(jí)別的城市之間形成的城市群；第三類是跨職能行政主體，主要是不同職能部門之間的協(xié)作。進(jìn)而，再?gòu)乃麄冃纬傻木W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)看可分為兩類：雙邊行為，即兩個(gè)行政主體之間的合作、援助或競(jìng)爭(zhēng)行為；多邊行為是指三個(gè)以上的行政主體達(dá)成的協(xié)議、溝通的平臺(tái)等。雙邊的結(jié)構(gòu)往往建立的交易成本較低，但執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)較高；與之相反，多邊結(jié)構(gòu)建立的交易成本往往較高，而執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)較低。從治理工具手段來(lái)看，可分為以約束性為核心特征的正式治理結(jié)構(gòu)，如簽署的契約等，還有以靈活性為特征的對(duì)話、溝通、交流等。

新機(jī)制需要完善區(qū)域治理的動(dòng)力與能力

可以看出，區(qū)域治理體系的基礎(chǔ)是地方政府的區(qū)域治理行為，區(qū)域治理體系的形成需要區(qū)域治理行為產(chǎn)生激勵(lì)性因素，同時(shí)也需要有克服各種約束性因素的能力。因此，區(qū)域治理體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要解決動(dòng)力與能力問(wèn)題。在這次《意見(jiàn)》中，基本原則的部分就強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)地方政府的主動(dòng)性和積極性，這是對(duì)地方政府從事區(qū)域治理行為是理性行為觀點(diǎn)的認(rèn)同，但是如何提升地方政府動(dòng)力與能力則是需要從理論上加以探討。

第一，基于制度性集體行動(dòng)框架，地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的動(dòng)力來(lái)自于提升其協(xié)調(diào)發(fā)展中采取區(qū)域治理行為的收益，降低實(shí)施區(qū)域治理行為的阻礙。首先，從收益來(lái)看，區(qū)域治理行為往往過(guò)于注重集體性收益，而忽略選擇性收益。集體性收益來(lái)自于各個(gè)行政區(qū)地方政府從實(shí)施合作項(xiàng)目中獲得的對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有利的收獲，這些內(nèi)容是否被放置在績(jī)效評(píng)估更重要的位置上，對(duì)其產(chǎn)生的動(dòng)力有較大影響。同時(shí)，選擇性收益在現(xiàn)實(shí)合作中，往往不被寫入合作協(xié)議或者評(píng)估體系，比如在雙邊合作中，由于兩個(gè)地區(qū)的交往加深，雙方地區(qū)民眾對(duì)區(qū)域一體化的認(rèn)同感加深，雙方的市場(chǎng)交往和人際往來(lái)增多，從而帶來(lái)隱性收益；在多邊合作中，尤其對(duì)于較為落后的地方政府而言，可以獲得更多其他地方政府的了解，增強(qiáng)地方影響力等選擇性收益。這些收益會(huì)對(duì)地方政府參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供較大的內(nèi)生動(dòng)力，中央政府或者上級(jí)政府應(yīng)該加以認(rèn)可。其次，許多制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的因素未被充分考慮。結(jié)合理論分析我們看到，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，地方政府之間采取區(qū)域治理行為遇到的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)出現(xiàn)在地方政府的意識(shí)本身，比如帶來(lái)可能違約行為，更多的出現(xiàn)在外部因素上，包括不同的領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生不同種類和不同大小的交易成本，也包括由于外生制度安排不足，使得行動(dòng)各方的在合作項(xiàng)目中談判和監(jiān)督成本過(guò)高以及風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，還包括由于平臺(tái)搭建不夠，使得各方在信息獲得、數(shù)據(jù)分享上不夠充分，造成信息成本過(guò)高。這些內(nèi)外因素的存在，都會(huì)導(dǎo)致地方政府在區(qū)域治理行為上動(dòng)力不足，對(duì)于提升地方政府的主動(dòng)性和積極性而言，需要構(gòu)建其協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。

第二，地方政府參與協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要解決動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題，還要提升其區(qū)域治理能力。對(duì)地方政府而言，區(qū)域治理能力也是來(lái)自于其實(shí)現(xiàn)制度性集體行動(dòng)的關(guān)鍵因素，其能力的構(gòu)成主要有三個(gè)方面，一是識(shí)別收益的能力；二是降低成本和風(fēng)險(xiǎn)的能力；三是機(jī)制選擇的能力。識(shí)別收益的能力是指地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，能夠?qū)⑵渌诘男姓^(qū)納入大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之中，克服本地意識(shí)和短期偏好，有效的評(píng)估在協(xié)調(diào)發(fā)展中獲得的長(zhǎng)期收益。降低成本和風(fēng)險(xiǎn)的能力，對(duì)于地方政府而言是指能夠明確地了解潛在的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，并能敏銳識(shí)別產(chǎn)生它們的外部因素，加以有效化解。在地方政府區(qū)域治理能力中，最重要的是機(jī)制選擇能力，由于區(qū)域治理行為具有多樣性的特征，針對(duì)不同對(duì)象、不同領(lǐng)域要能夠選擇不同的機(jī)制與之匹配。地方政府要能夠靈活針對(duì)領(lǐng)域特征以及合作對(duì)象特征采取不同機(jī)制，比如針對(duì)大氣污染的治理，是采用府際協(xié)議方式，還是采用信息分享的論壇？針對(duì)與本地區(qū)有過(guò)良好合作記錄的行政區(qū)，是采用多邊機(jī)制還是雙邊機(jī)制？這些都是構(gòu)成地方政府區(qū)域治理能力的重要方面。

結(jié)論與建議

結(jié)論

首先，“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共贏共享”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制比以往更加注重中央政府的統(tǒng)籌功能與能力，也比以往更加明確地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中的主體責(zé)任地位，同時(shí)也充分尊重并認(rèn)可了區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展中地方的利益，從而更好地從激勵(lì)的角度去促進(jìn)地方政府之間自主、自愿、自發(fā)的協(xié)調(diào)合作。

其次，基于制度性集體行動(dòng)理論框架，本文提出理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制下的區(qū)域治理體系，具體包括地方政府的區(qū)域治理行為、能力與結(jié)構(gòu)；也提出了地方政府的理性選擇行為受到集體性收益與選擇性收益的雙重激勵(lì)，同時(shí)也受到交易成本與風(fēng)險(xiǎn)的制約。而對(duì)交易成本和風(fēng)險(xiǎn)類阻礙因素的破解是區(qū)域治理體系的核心所在，也是地方政府區(qū)域治理能力的重要體現(xiàn)。

建議

一是要?jiǎng)?chuàng)新績(jī)效考核方式，在改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的邊界碎片化的基礎(chǔ)上逐漸擴(kuò)展考核評(píng)價(jià)的邊界，并建立分領(lǐng)域的不同考核評(píng)價(jià)邊界，而不是所有指標(biāo)的評(píng)價(jià)針對(duì)所有的行政邊界，從而使行政區(qū)之間在有序競(jìng)爭(zhēng)格局上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要?jiǎng)?chuàng)新信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，通過(guò)建立跨區(qū)域跨層級(jí)的“數(shù)據(jù)價(jià)值型組織”（鎖利銘、馮小東，2018），來(lái)促進(jìn)各相關(guān)地方政府的數(shù)據(jù)共享，減少交易成本。三是鼓勵(lì)更多的主體加入到區(qū)域治理體系中來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與跨區(qū)域公共事務(wù)的治理不是由政府部門全面完成，而是需要引入與第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，通過(guò)專業(yè)化分工，降低在公共事務(wù)層面由行政邊界和行政層級(jí)產(chǎn)生的溝通成本。四是要優(yōu)化地方政府區(qū)域治理能力的培育與提升，針對(duì)不同的地區(qū)，認(rèn)識(shí)其所需的不同區(qū)域治理能力，促進(jìn)區(qū)域之間的經(jīng)驗(yàn)共享和干部流動(dòng)，差異化地改進(jìn)地方政府的區(qū)域治理能力。五是提供強(qiáng)有力的信用保障，強(qiáng)化對(duì)地方政府之間簽署協(xié)議的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，有效防范協(xié)調(diào)發(fā)展中可能的風(fēng)險(xiǎn)。

【本文作者為南開(kāi)大學(xué)教授、中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究員】

責(zé)編： 李 懿 / 蔡圣楠