中央農(nóng)村工作會議指出，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。農(nóng)村改革40年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進入新的歷史階段，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動因和外部環(huán)境正在發(fā)生重大而深刻的變化。新一輪的農(nóng)村改革與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)交互疊加、與推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同向發(fā)力、與決戰(zhàn)決勝全面小康歷史交匯，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的目標，必須通過深化農(nóng)村改革，充分釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的巨大潛能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。無論是“十四五”期間，還是更長時期，農(nóng)村改革應始終堅持一條主線，即在確保國家糧食安全的前提下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)變強、農(nóng)村變美、農(nóng)民變富。
必須始終把糧食安全放在“三農(nóng)”工作的首位
糧食安全是黨中央、國務院高度重視的重大戰(zhàn)略問題之一，直接關系到國民經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定和國家自立的全局性。2018年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)指出，要切實抓好糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定糧食播種面積，調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。當前實現(xiàn)國家長期糧食安全所面臨的風險日益突出，為此，必須從戰(zhàn)略高度，充分認識到保障國家糧食安全的極端重要性、艱巨性和長期性，以耕地生態(tài)紅線為基本出發(fā)點，圍繞實施國家糧食安全戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，切實防范糧食安全風險，守住糧食數(shù)量和質(zhì)量安全雙重底線。
糧食安全面臨多元風險
在全面建成小康社會的關鍵時期，以及打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史交匯期，實現(xiàn)糧食安全所面臨的風險的多元性特點更加明顯，而且比以往任何時候都更加嚴峻，直接影響著我國糧食數(shù)量與質(zhì)量的雙重安全，這些風險突出表現(xiàn)在如下方面：
地方政府對糧食生產(chǎn)重視程度不夠。我國糧食主產(chǎn)區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)展的洼地，為實現(xiàn)區(qū)域全面建成小康社會，以及實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)略任務，地方政府對糧食生產(chǎn)的重要性認識不足，由此導致兩大問題。首先是對國家耕地保護政策執(zhí)行不力。圍繞著耕地保護，國家相關部門先后出臺了“占補平衡”“占優(yōu)補優(yōu)”等一系列政策措施。2017年，中共中央、國務院頒布了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。但是，基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些政策措施或制度只是黨和國家的“一廂情愿”，地方政府沒有認真貫徹執(zhí)行。其原因之一是占補平衡不符合基層實際，其二是基層政府利用國家政策的“空白”，千方百計想辦法挖掘日益短缺的耕地以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需要的“可能性”。其次是將劣質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田范圍。永久基本農(nóng)田劃定是保護優(yōu)質(zhì)耕地，最大限度地保障糧食綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全的有效措施。但基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，劃定永久基本農(nóng)田普遍存在著“劃遠不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”等現(xiàn)象，特別是在廣大山區(qū)丘陵地帶，永久基本農(nóng)田“上山、下川”問題突出，一些地方公益林地與基本農(nóng)田交叉重復現(xiàn)象突出。
沖擊耕地資源數(shù)量的因素增多，保障糧食數(shù)量安全面臨的風險持續(xù)加大。首先，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對耕地資源的占用持續(xù)增加。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)建設、工業(yè)園區(qū)建設、道路建設對耕地的占用仍在持續(xù)，耕地數(shù)量持續(xù)下降趨勢短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。有關數(shù)據(jù)表明，2015年凈減少耕地面積5.95萬公頃。需要注意的是，對優(yōu)質(zhì)耕地資源的占用有增無減，從而極大地影響糧食生產(chǎn)。其次，流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”現(xiàn)象突出。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，全國范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)面積持續(xù)增加，但大部分流轉(zhuǎn)土地都用于經(jīng)濟作物的種植，或者從事田間綜合體發(fā)展，對種糧耕地面積造成沖擊，影響糧食的數(shù)量安全。最后，耕地撂荒現(xiàn)象普遍存在?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，受國家政策、種糧收益以及農(nóng)民進城務工導致的勞動力短缺的影響，耕地多年撂荒、全年撂荒、季節(jié)性撂荒、粗放經(jīng)營的隱性撂荒等現(xiàn)象出現(xiàn)加劇態(tài)勢，對耕地紅線造成沖擊，進而也威脅到糧食的數(shù)量安全。
耕地資源污染問題短期內(nèi)難以改變，保障糧食質(zhì)量安全所面臨的風險還將持續(xù)。首先，水資源污染帶來的耕地資源污染愈加嚴重。根據(jù)2016年對1940個斷面（點位）水質(zhì)監(jiān)測的結(jié)果，Ⅴ類、劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為6.9%、8.6%。2104個監(jiān)測站點淺層地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果表明，地下水質(zhì)總體較差，其中較差、極差的監(jiān)測站比例分別為56.2%、19.8%，用于灌溉之后，對耕地資源造成污染，進而影響糧食的質(zhì)量安全。其次，耕地土壤污染形勢不容樂觀，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》數(shù)據(jù)表明，我國耕地土壤的點位超標率為16.1%，其中，輕微、輕度、中度和重度污染的比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%，耕地土壤的污染狀況不容樂觀。此外，荒漠化、沙化以及水土流失、重金屬污染、農(nóng)業(yè)面源污染也將進一步影響耕地資源的質(zhì)量。
以耕地資源保護為核心保障國家糧食數(shù)量與質(zhì)量的雙重安全
耕地資源數(shù)量決定著糧食數(shù)量安全，而其質(zhì)量則決定著糧食質(zhì)量安全。為此，應在2018年底中央農(nóng)村工作會議精神指導下，以耕地資源保護為核心，保障國家糧食數(shù)量與質(zhì)量的雙重安全。
一是從國家戰(zhàn)略高度強化糧食安全風險意識。習近平總書記指出，“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”。為此，應強化黨對國家糧食安全的領導，始終將國家糧食安全作為黨中央工作的重中之重。各級政府應始終與黨中央保持高度一致，全面樹立糧食安全的責任意識，并將糧食生產(chǎn)作為工作的重中之重，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)各級政府應尤其如此。從長遠來看，影響糧食安全的風險因素愈來愈多，且影響程度愈來愈深。因此，必須強化糧食安全的風險意識，隨時關注影響糧食安全的風險因素及其變化態(tài)勢，并制定切實可行的預案。
二是加強耕地資源保護，確保國家糧食數(shù)量與質(zhì)量雙重安全。強化耕地資源保護對保障糧食安全重大意義的認識。新時代，農(nóng)業(yè)的發(fā)展應將為近14億國人提供糧食等優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品作為最根本的出發(fā)點與最終的目標，其核心就是保護耕地資源的數(shù)量，提升耕地資源的質(zhì)量。這是關乎到中華民族自身健康，關乎到中華民族偉大復興的中國夢實現(xiàn)的重大戰(zhàn)略問題。
三是采取有效措施，確保耕地數(shù)量穩(wěn)定與質(zhì)量提升。為此，應以最嚴格的耕地保護制度，實現(xiàn)耕地資源數(shù)量的穩(wěn)定。根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展實際，落實耕地占補平衡、永久性基本農(nóng)田劃定等相應措施，實現(xiàn)耕地資源數(shù)量的動態(tài)平衡。關鍵要做好政策與制度的績效評價，對其中的造假行為進行追責。保護優(yōu)質(zhì)耕地資源，改善耕地土壤的質(zhì)量。通過改造中低產(chǎn)田，改善耕地土壤質(zhì)量，提升耕地土地生產(chǎn)率，確保國家糧食安全。為此，應采取有效技術及制度措施，減少和治理耕地土壤污染以及恢復耕地活力。實行耕地輪作休耕制度，推進輪作休耕補償?shù)闹贫然头ㄖ苹ㄔO，統(tǒng)籌國家糧食安全和生態(tài)安全，提升保障糧食安全的能力，實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”的目的，確保國家糧食數(shù)量安全。
四是加強耕地污染治理，提升耕地質(zhì)量，保障國家糧食的質(zhì)量安全。進一步完善環(huán)保制度，嚴格環(huán)保執(zhí)法，減少工業(yè)企業(yè)對耕地資源的污染，應規(guī)范工業(yè)企業(yè)的排污行為，從達標排放轉(zhuǎn)向總量控制，從限制性制度轉(zhuǎn)向激勵性制度、引導性制度。同時，嚴格環(huán)保執(zhí)法，根據(jù)企業(yè)所造成的環(huán)境污染程度，追究其法律責任，并處以重罰。創(chuàng)新與完善監(jiān)管機制，減少農(nóng)業(yè)面源污染風險。從源頭上實施有效措施，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入品的綠色化，是減少農(nóng)業(yè)面源污染風險的根本途徑。為此，應通過創(chuàng)新監(jiān)管機制，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)行為，從源頭上解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中生產(chǎn)資料投入帶來的污染。
必須把發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟作為重要支撐
從理論上來講，農(nóng)村集體經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。但農(nóng)村改革開放之初，全國普遍將農(nóng)村集體所有資產(chǎn)全部分配至農(nóng)民，導致了農(nóng)村集體經(jīng)濟的全方位的“崩塌”，農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼”問題及其負面影響日益嚴重。2016年12月29日，中共中央、國務院發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》（下稱《意見》）。2017年，中國開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，并力爭用3年時間基本完成。作為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革最基礎的工作，中央要求2019年底要基本完成。這項工作僅僅是一個基礎性工作，關鍵是完成之后應根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)村集體資產(chǎn)的具體情況，劃分出不同的類型，提出以此發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的具體舉措。
農(nóng)村集體經(jīng)濟缺失產(chǎn)生了嚴重的負面影響
可以說，農(nóng)村改革開放之初，幾乎將所有集體資產(chǎn)都分配到戶的方式，只強調(diào)了廣大農(nóng)村居民權利的實現(xiàn)，而對農(nóng)村集體服務于農(nóng)村居民的基礎與能力缺乏考慮，對農(nóng)村集體經(jīng)濟“空殼”帶來的嚴重的負面影響沒有預見。
一是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎與地位逐漸弱化。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是我們黨執(zhí)政的根本保證。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農(nóng)村改革40年來，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的缺失，農(nóng)村基層黨組織與廣大農(nóng)村居民之間的關系逐漸弱化，特別是越來越多的農(nóng)村勞動力進城務工，割裂了村基層黨組織的緊密聯(lián)系，黨的執(zhí)政基礎逐漸喪失。農(nóng)村集體經(jīng)濟的缺失導致了村兩委沒有服務于廣大農(nóng)村居民的經(jīng)濟基礎，村兩委的功能也逐漸讓位于為上級政府服務。廣大農(nóng)村居民對村兩委的信任程度逐步降低，取而代之的則是各種宗教組織?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，越來越多的農(nóng)村留守人員，將自己的信仰寄托在這些宗教組織，這為一些邪教組織在農(nóng)村發(fā)展提供了土壤，影響了黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位。
二是精準扶貧精準脫貧缺乏能力。精準扶貧精準脫貧是黨中央提出的重大戰(zhàn)略，到2020年要實現(xiàn)全面脫貧，全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，緊迫性、艱巨性可想而知。特別是在深度貧困地區(qū)，要實現(xiàn)全面脫貧，任務異常艱巨。國家在實施精準扶貧精準脫貧中投入了大量資金，特別是在基礎設施建設、農(nóng)村易地搬遷等方面取得了顯著成效。但是基礎設施建成之后，后續(xù)的管護問題、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題等日益突出，農(nóng)村集體經(jīng)濟缺失，村兩委沒有能力承擔起這些任務，也難以鞏固精準脫貧的成效。
三是農(nóng)村生態(tài)文明建設失去保障。農(nóng)村生態(tài)文明建設是國家生態(tài)文明建設的重要組成部分，也是生態(tài)文明建設的重點與難點所在。由于生態(tài)文明是生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等“多位一體”的系統(tǒng)工程，也是硬件與軟件建設相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程。農(nóng)村集體經(jīng)濟的缺失，國家財政投入多集中在硬件設施方面，其他方面的投入缺失，特別是硬件維護經(jīng)費難以保障，難以實現(xiàn)全面推動生態(tài)文明建設的目的，一些工程反而被農(nóng)民認為是“形象工程”。
四是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展失去支撐。要實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，貧困是最大的攔路虎，也是精準扶貧精準脫貧中最艱巨的任務。要阻止貧困的代際傳遞，徹底拔掉窮根，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是根本之策。正如習近平總書記所指出的，“要脫貧也要致富，產(chǎn)業(yè)扶貧至關重要，產(chǎn)業(yè)要適應發(fā)展需要，因地制宜、創(chuàng)新完善”。從中國多年的扶貧實踐來看，單獨依靠農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)脫貧的目標，對部分農(nóng)戶可能沒有問題，但對大多數(shù)貧困農(nóng)戶來講，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫貧并不現(xiàn)實。多年都沒有實現(xiàn)脫貧的目標，要在實施精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略的短短幾年內(nèi)實現(xiàn)，有著突出的現(xiàn)實難度。要真正推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟的支撐才是有效途徑，但目前廣大的農(nóng)村集體經(jīng)濟都是空白，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有支撐能力。
五是農(nóng)村基礎設施管護失去根基。在扶貧攻堅的關鍵期，各級政府投入了大量資金，特別是在道路、水利、電力等基礎設施建設方面，推動了農(nóng)村基礎設施的極大改善，為2020年實現(xiàn)全面脫貧的戰(zhàn)略目標提供了有力保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，路水電等基礎設施的改善，需要有效的管護，才能使其發(fā)揮應有的作用。但由于缺乏管護組織、管護人員、管護經(jīng)費，根本談不上對這些基礎設施進行管護。從這個意義上講，基礎設施的改善反而成了村兩委的“包袱”，甚至沉重的“包袱”。
強化村級集體經(jīng)濟的措施與方式
習近平總書記強調(diào)指出：“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。”全面小康的難點、重點、希望都在農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)的廣大農(nóng)村。全國范圍內(nèi)的基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是村級集體經(jīng)濟較強的村，不但黨在農(nóng)村基層的領導地位非常穩(wěn)固，而且這些村莊都能夠率先實現(xiàn)小康；而集體經(jīng)濟薄弱甚至“空殼”的村，黨的基礎領導地位非常脆弱，難以帶領廣大村民實現(xiàn)全面小康。
一是各級政府應深刻認識到農(nóng)村集體經(jīng)濟的極端重要性。從國家政府層面，應該把發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟作為強化黨在基層領導地位、夯實執(zhí)政基礎的關鍵。為此，需要出臺相應的政策措施，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。從基層政府層面，應切實把發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟作為鞏固精準脫貧成效的重要保障，作為推動農(nóng)村生態(tài)文明建設的重要抓手，根據(jù)不同區(qū)域的實際情況，制定切實可行的發(fā)展規(guī)劃。從村兩委層面上，應深刻認識到發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要意義，并保證村集體權利的實現(xiàn)。
二是國家層面應出臺相應的政策措施。出臺《加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》。圍繞著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，國家應出臺相應的政策措施，以及具體的實施方案，為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展提供政策支撐。完善農(nóng)村土地資源利用政策，村集體擁有土地的所有權，廣大農(nóng)民只有承包土地的經(jīng)營權、使用權，當農(nóng)民的承包土地被國家征用時，土地補償資金卻支付給被征地的農(nóng)民，而土地的所有者（村集體）則沒有任何補償，這從法理上是講不通的。設立扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的專項基金，國家在促進農(nóng)村發(fā)展方面，投入了大量的財政資金，但并沒有專門資金用于扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。為此建議，國家層面應設立專門扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的專項基金，同時根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，由地方各級政府按照一定的比例進行配套。在資金配套方面，不能再重蹈“一刀切”的覆轍，這是國家相關配套政策失效的關鍵原因。除了政府財政投入之外，還應充分發(fā)揮金融機構(gòu)在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟方面的作用，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展項目優(yōu)先提供信貸和融資支持。
三是創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的機制。創(chuàng)新當前的土地利用機制。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的關鍵基礎是資源，特別是土地資源。因此，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟時，首先要改變土地利用機制，采取有效措施，將農(nóng)民手中的土地整合起來，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎。創(chuàng)新農(nóng)民參與機制。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，不能僅僅停留在為廣大農(nóng)村居民提供就業(yè)機會，靠務工增加其收入的階段，應該對其機制進行創(chuàng)新，讓農(nóng)民成為發(fā)展集體經(jīng)濟的主體，切實能讓農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟中獲得足夠的收入，從而有效地鞏固精準脫貧的成效。創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的人才培養(yǎng)機制。充分發(fā)揮本土人才優(yōu)勢，挖掘、培養(yǎng)農(nóng)村的優(yōu)秀人才，同時，提升村級領導集體的能力，解決發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟所需的人才。此外，應積極動員廣大農(nóng)村外出務工人員回村創(chuàng)業(yè)。
四是創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理機制。建立較為完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟治理和管理機制，健全集體內(nèi)部民主管理決策機制和外部審計監(jiān)督機制，從而保障農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展。
【本文作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導師，中國社會科學院生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任，中國生態(tài)經(jīng)濟學學會副理事長兼秘書長】
責編：董惠敏 / 李 懿